完善国防预研费用管理制度的几点思考

李志远 苏海燕

摘要：国防预研是国防科研的重要组成部分。加强对国防预研费用的管理，可以提高国防科研费用的使用效益，而提高国防预研费用的管理水平和使用效率必须营造激励创新的管理环境，建立科学、高效的科研管理机制。完善合同管理、过程管理制度。

关键词：国防预研费用；管理制度；效率

中图分类号：F271

文献标志码：A

文章编号：1673-291X(2009)33-0186-02

我们对国防预研费用进行控制和管理，可以有效地降低预研风险，节约预研经费，减少投资失误，提高国防预研费用的使用效益。目前，中国在国防科学技术和武器装备发展方面与发达国家的差距较大，要想缩短差距，摆脱“永远跟在人家后面跑”的尴尬局面，搞出能够威慑敌人的新型“杀手锏”武器，就必须加强国防预研工作，尤其要在国防基础研究和应用研究上有所突破。要做到这一点，必须营造激励创新的管理环境，建立科学、高效的科研管理机制，完善合同管理、过程管理制度，提高国防预研费用的管理水平和使用效率。

一、加大对国防科研的投资力度，优化预研费用的投资比例

目前，中国军费规模占GDP的比例一直处于比较低的水平，对国防科研投入也明显不足，而提高国防科研费的比例，努力提高国防科研水平，这对于中国具有特别重要的意义。一方面，中国国防科研费长期偏低，另一方面，中国的国防科技发展水平与发达国家相比也存在着较大的差距。要改变这种状况，不适当增加国防科研的投入是不行的。近年来，中国日益重视和加强国防基础研究和应用研究工作，国防基础研究和应用研究取得了较大进展，但同新时期面临的任务和要求相比，同发达国家相比，仍存在着较大差距。

另外，在国防预研中，我国还存在着对国防基础研究、应用研究和先期技术开发之间的经费投入的结构性矛盾，主要表现为对国防基础研究的投入不足，近年来，随着思想认识的不断提高，国防基础研究经费也在不断提高，但目前仍然不完全到位，占预先研究经费的比例较低，使目前我国武器装备的发展基本上靠吃前几年的老本。“基础不牢，地动山摇”，为从根本上解决此类矛盾，建议相关部门进一步重视国防科研资源配置的客观规律，在统筹规划、平衡发展的基础上，针对中国的实际情况和问题，适当加大对预研尤其是基础研究的投资强度，把基础研究在预先研究经费中的比例提高，以便在这方面取得较为突出的成绩，为发展新的武器型号提供充足的技术储备。

二、加强预研经费的管理工作，做到专款专用

对国防预研基金，一般都需要单独立账，做到专款专用。如中国1991年11月1日颁布实施的《国防科工委关于国防科学技术预先研究基金管理暂行规定》第5条指出，“预研基金制管理实行集中统一领导下的分层管理负责制。其中国防科工委主要负责：组织制定预研基金方面的方针、政策及管理规定；对跨行业基金实施管理，对行业基金进行宏观指导和督促检查。主管部门(机械电子、航空航天部，船舶、核、兵器、电子工业总公司，工程物理研究院)主要负责：制定行业基金方面的具体方针、政策和管理措施；对行业基金进行管理。任务承担单位(包括国防科技重点实验室)负责组织本单位预研基金项目的申请，项目的组织实施和管理，确保所需的配套条件。”另外，中国在装备预研中也指出，要加强对预研经费的管理，中国的相关业务部门要对经费的使用进行监督，真正做到专款专用。

美军对预研经费的管理也十分严格。美军在合同履行过程中，军方负责向研究方提供合同经费。合同经费由国防部财务与会计局哥伦布中心统一负责拨付，但拨付前要按一定程序并经合同管理和科研管理等相关机构审查、批准，拨付后也要对科研单位的资金使用情况进行监督检查。以美国大学承担基础研究项目为例，研究经费国防部按季度拨付，如果半年检查不合格，国防部下半年的经费就不予拨付。为加强经费管理，美国科研主管部门设有负责财务和经费管理的专门机构。

三、完善合同管理制度和竞争机制，实现资源的优化配置

对合同的签订程序，我们可以借鉴美军的成功做法。如美军通常采用“谈判竞争法”签订预研合同。“谈判竞争法”征求“建议书”和签订合同的主要做法和程序是：

1军方科研管理部门对于基础研究项目拟定“综合性部局公告”(Broad Agency Announcement)，对于应用研究和先期技术开发项目拟定“项目研究发展公告"(ProgramResearchDevelopment Announcement)，(其内容类似于采办项目的“招标书”或“建议征求书”，与以后要签订的合同内容相近)，提出研究项目的技术性能、进度和成本等要求。

2把相关的公告刊登在《商务日报》和国防部“商业机遇”网站上，并向预先选定的研究单位发出“征求研究建议书”，同时标明建议书的评审标准和程序。

3建议提交方(承担研究任务的单位)提交一份不超过5页的“白皮书”(White Papers)，标明课题名称、完成期限、费用、单位地址、联系方法、要达成的目标和技术要点等内容(有的项目可以省略这一步骤)。

4建议提交方在规定期限内提交一份正式‘‘研究建议书”，标明课题名称、完成期限、费用、单位地址、联系方法、要达成的目标、完成的技术方案和要点等详细内容。

5军方组织的评审小组按照事先公布的评审标准和程序，对收到的全部建议书进行评审，综合评价项目的总体科技价值，军用潜力，主要研究人员的资历、能力与成就，承担者的设备条件，管理计划的合理性和经费预算的现实性等因素，选中合适的单位并签订合同。

四、健全科学的评价和监督机制，杜绝“圈内人”把持现象

首先，要建立科学合理的科研评价制度，充分发挥科研、使用方等各方面管理人员和专家在论证、规划、评审和验收等环节的决策咨询作用。在论证和规划阶段，成立专家咨询委员会，对各个科研项目进行综合论证和评价，为制订规划指南提供技术决策建议；在执行阶段，在各专业领域内成立由技术专家和管理人员组成的专家评审组，配合管理机构开展项目评价和验收；逐步建立绩效评估制度，把评价结果作为科研计划调整的重要依据。

其次，要健全合理的监督机制。建立计划管理与经费管理、课题立项与课题预算之间既分工协作、又相互制约的监督管理机制，全面实施监督机制。通过计划监督与合同监督相结合、行政监督与技术监督相结合，做到实施过程中有人管理，出现技术问题有人过问，出现质量问题有人把关，出现经费问题有人审查；实行重大事项报告制度。美军为实行有效的监督管理，美国建立起国会、国防部和军种等多级监督体系，对国防科技工作和其他采办工作开展全方位的审计监督。美国以国会立法的形式明确国防部和各军种包括科研主管在内的相关部门的职责，各级科研主管部门必须向国会报告其科研工作，由国会对其进行监督。

再次，对目前中国科研课题审批中出现的“圈内人”把持

现象，我们可以制定一些制度性的规定来减少这种事情发生的几率。如国外有这样两条规定：一是和课题申请者关系密切的专家不能参加评审会议，比如申请者的导师、同事、朋友等；二是对于可能坚决反对的专家，申请者可以向管理部门提出回避申请，但一定要有合理的解释。另外，在课题审批过程中，管理部门也应该做到立场中立。实际上，这些规定中国也有，关键是要真正实行。

五、建立风险创新和技术创新的研究机制，提高预研费用的使用效率

“创新是一个民族进步的灵魂，创新是一个国家兴旺发达的不竭动力，创新是一个政党永葆生机的源泉。”对国防预研费用的使用而言，要提高预研费用的使用效率，必须增强国家的原始性创新能力，而原始性创新作为科学技术创新的主要源泉，不仅带来科学技术的重大突破，而且带来武器装备跨越发展的机遇。为增强原始性创新能力，建议建立高风险、高回报项目的创新研究机制，营造有利手创新的学术环境，从政策上鼓励、支持进行有创见的独立探索，鼓励冒险，宽容失败，勇于创新，敢为人先，营造有利于原始性创新的文化环境；充分利用各部门、各方面的科研力量与资源，共同推动原始性创新工作。

六、建立和完善法规体系，实现预研项目的依法管理

一是适应新的形势，尽快制定相关法律法规。中国1991年11月1日颁布实施了《国防科工委关于国防科学技术预先研究基金管理暂行规定》，中央军委于2004年12月27日颁布实施了《中国人民解放军装备预先研究条例》。当前，迫切需要在这些条例的指导下，制订其他的一些法规来规范国防预研工作。如为适应国防科研项目尤其是武器装备科研项目实行合同制的需要，需制定《武器装备科研合同管理规定》、《武器装备合同审计办法》、《武器装备合同管理人员资格认证办法》等；为适应国家产权制度改革的趋势，尽快制定有关专用设备等国防资产管理方面的条例法规。

二是适应新形势，修改和完善现有的法规。中国一些现有的国防科研项目管理方面的法规是在装备管理体制改革和政府机构改革以前制定的：随着形势的发展，主要存在以下问题：(1)随着总装备部的成立，法规中有关原科工委、使用部门和原有行政职能的各总公司三者之间的关系、角色、职能及作用都发生了变化，需要进行相应的修改和完善。(2)法规的计划经济色彩较浓，与社会主义市场经济的要求有一定距离。(3)军品项目计价办法中有关收益率的标准是硬性规定的，没有考虑经济杠杆的作用。(4)合同法规中有关研究成果(知识产权)的规定与市场经济的要求不适应等等。因此，需要对中国原有的一些法规如《国防科研项目计价管理办法》等进行修改与完善。

此外，中国现行的有关法规、办法过于笼统，缺乏可操作性，在执行中不易把握，因此需要制定相应的实施细则及实施指南，如为加强对预研费用的估算，需制定《费用估算方法和模型》，为加强对预研项目的评审与决策，需制定《评审报告和决策文件编制规范》等。

[责任编辑刘娇娇]