对摒弃官僚制的浅析

贾媛芳

【摘 要】韦伯提出的以合理性为基础的官僚制组织理论作为一种社会组织形式在20世纪产生了深远的影响，适应了西方工业化国家管理体制的需要。但是随着西方工业社会向后工业时代的转变，这种政府组织“范式”的弊端日益显现。在这一背景下，新公共管理运动提出了“摒弃官僚制”的口号并实行了一系列的改革措施。本文试图针对新公共管理运动通过改革所实行的一系列措施是否真正做到了摒弃官僚制这一问题进行浅析，并对现阶段国家行政体制改革提出一些建议。

【关键词】新公共管理运动；摒弃官僚制；政府改革

一、对传统官僚制的批判

20世纪70年代，随着西方进入信息化时代，以合法性为基础的理性官僚制已经不适应社会迅速变化的需要，传统官僚制的弊端也日益显现并遭到了批判。

奥斯本认为，传统官僚制适应于市场不发达、劳动力水平较低和生活节奏慢的时期，然而信息时代人们对市场需求多样化要求政府具有灵活性和较高的适应性，对此他指出：“我们相信工业时代的政府官僚机构既庞大又集权化，提供的服务千篇一律地标准化而又不看对象，因而不足以迎接迅速变化的信息社会和以知识为基础经济的挑战。” i欧文.E.休斯认为传統公共行政所坚持的政治-行政二分法的原则也不适应现在社会的需要，政府不仅只有执行的职能，面对社会的变化也应具有能够迅速做出决策的权力。他指出“传统行政模式无法反映出现代公共服务所承担的广泛的、管理的以及制定政策的角色” ii。文森特·奥斯特罗姆在《美国公共行政的思想危机》中总结道：“非常巨大的官僚制对不同的需求反应会日益变得毫无区别；对预定为受益者的人所引起的成本会越来越高；无法根据需求分配供给；无法采取行动阻止一种用途阻碍其他用途，使公益物品受侵蚀；日益变得易于犯错，不可控制，公共行动剧烈地偏离于有关公共目的和目标的言词；最后导致补救性的行动是恶化而不是缓解问题”iii。对于传统官僚制的批判，其与环境不相适应的具体的表现主要如下：

严格的上下级关系影响了政府的行政效率。传统官僚制强调集权式的政府，遵守等级制，增强了上级对下级的控制，适应了在工业时代社会的发展，但是在现在社会中严重影响了行政效率。等级制使下级被动地向上级负责，使一线工作人员不能对社会发生的事情迅速做出反应，缺乏灵活性。此外往往是一线工作者知道事情问题所在，但只有执行权而无决策权，使问题得不到很好的解决，影响政府的公信力。

繁多的规章制度制约了公务员的自主性。制定规章制度本来是防止政府错误的发生，但是对于瞬息万变的社会过多的规章制度将妨碍政府及时作出反应。影响行政效率，例如在美国，由于过多的繁文缛节成为管理者最头疼的事，采购所需要的一笔账要花90天的时间。此外，“繁文缛节处处为障，使人寸步难行，一位部门负责人说，审计员的思维方式是，在力所能及的范围内，尽可能使制度森严，我们可不想挨骂”。iv可以看出，过多的规章制度限制行政人员的行为，使他们缺乏主动性和创造性。

在人事安排上，强调人员的专业化和稳定性，不易激发工作人员的积极性。传统官僚制在人事安排上具有较稳定性，除非工作人员犯有重大过失，否则组织不能单方面的辞退，这就造成工作人员惰性的产生。此外工作人员的晋升主要是依据资历，使工作人员在工作中缺乏积极性，影响公共服务的质量。

由于传统官僚制的弊端逐渐暴露，加上经济增长缓慢，高赤字、高通膨、高失业与低增长等社会问题的出现，政府由于财政危机已无力解决这些问题，在此背景下，新公共管理运动出现。

二、新公共管理运动的改革措施及分析

面对传统官僚制的各种弊端，新公共管理提出了“摒弃官僚制”、“政府再造”等口号。主要代表人奥斯本认为政府在国家治理中是必不可少的，并相信政府失灵等问题的出现不是工作主体存在问题，而是他们工作的体制，因此要想提高政府的工作效率，就必须从根本上改变政府的工作体制。对此提出了企业家政府理论—政府再造，即“政府再造就是用企业化体制来取代官僚制，即创造具有创新惯性和质量持续改进的公共组织和公共体制，而不必靠外来驱使”，政府再造的主要目的是运用政府内在机制实现自我更新，提高政府的效率，同时加强政府对外在社会环境的适应力，即“政府再造就是使政府具备能够应付无法预知的挑战的能力” v 。

在“政府再造”等口号的指导下，新公共管理实行了一些措施，首先实行国有企业私有化，对政府部分部门进行撤销的改革，放松对市场的过多干预。例如，新西兰1984年政府拥有12.5%的国民经济，20年内对这些企业的投资多达50亿，但收益为零，经过政府改革到1995年政府共出售了20多家国有企业或资产，占商业资产的三分之二，政府现在拥有的企业由原来占GDP的12%下降至5%，还向国家偿还利税10亿元。其次，引入市场竞争机制，实现企业化管理，降低成本、提高质量与服务水平。例如，美国印第安纳波利斯市从1992年到1996年之间的竞标次数多达64次之多，并且都在不降低服务水准或服务质量的前提下减少服务成本。如该市将微缩胶卷服务签约外包节约了将近100万美元，印刷和复印费在七年之内节约了280万美元等等。再次，在政府中树立“顾客至上”的战略理念，以顾客的需求为导向。在新公共管理运动中，以“顾客至上”著名的改革为英国在1991年提出的“公民宪章”，将政府公共服务的内容、标准以及责任公之于众，接受公众的监督。最后，政府向地方、组织、社区进行权力下放，改变权力过于集中的现象。例如，法国在1992年制定了关于国家地方机构权力分配的法律，根据这个法律，地区及地方的分权服务机构被赋予执行国家有关权力的法律，而中央管理机构只是负责制定政策、指导、评估与监督。在芝加哥，政府将近600所公立学校的控制权转移到地方学校委员会，对于学校的预算、制定学校的目标以及招募职员等方面拥有自主权。此外政府还主张通过文化战略等方式进行改革。

新公共管理运动以“摒弃官僚制”口号对传统官僚制进行批判，将其失败归结于官僚制运行的合理性。但是在工业化程度较低的情况下，官僚制确实发挥了重要的作用，随着工业化程度不断提高，社会复杂程度不断增强，官僚制不断出现僵化、腐败等弊端，从这一方面将官僚制政府失效归结于政府运行的合理性是有一定道理的，但是，从政府与市场定位的角度来看，可以说官僚制的失效是由政府与市场定位的不明确引起的。战后在凯恩斯主义的指导下西方各国政府进行广泛干预市场，坚信政府干预是矫正市场失灵的唯一方法。但是也正是政府的过度干预导致政府官僚机构不断膨胀而引发的一系列的问题。因此，简单的摒弃官僚制并不能获得政府高效率的运转。

可以说，新公共管理运动的目的是在政府中建立企业化体制，但实际并未跳出官僚制的范式。将新公共管理运动所实行的战略与传统官僚制的特征进行对比，所实行的改革都是在政府官僚制的体制内进行的。新公共管理所主张的私有化减少了政府官僚体制的部门与人员，只是在官僚体制规模方面进行缩小。引入市场机制，实行政府企业化管理方式，为政府部门注入活力，增强部门的竞争性，但这仅仅是改变了政府的管理方式。政府权力下放增强了下级部门的灵活性与自主性，但是权力下放并没有打破上下级之间的等级制与上下级之间的服从关系。以顾客为导向的战略理念满足了公民多样化的需求，但这只是适合政府服务领域，并且是以遵守相关的制度与规则为前提。此外在人事制度上，政府通过聘任制的方式雇佣工作人员，但是在公务员队伍中这只是少部分人员，事务官还是通过考试择优录取的方式选拔，在人事制度方面并没有改变公务员的专业化。可以说新公共管理运动所实行的措施使官僚制规模减小、权力相较之前分散化，组织朝着扁平化方向发展，但是政府依旧是传统官僚制模型，并没有改变传统官僚制的特征，赵景来指出：“20世纪70年代以来一系列发达国家针对官僚体制进行了接连不断的行政改革，这些改革给不在这些国家生活的人造成了许多误解，好像在发达国家里官僚体制行政管理已经、正在或将要被送进历史博物馆。事实上远非如此，官僚制范式在发达国家的现實生活中仍是活生生的现实，而且具有顽强的生命力”。vi因此新公共管理运动只是在官僚制的范式中对其的弊端进行的修正。

从新公共管理运动开始到现在，许多学者都力图突破传统官僚制的范式，但最终并没有动摇官僚制的组织基础，结果都是以对官僚制的修正和完善而告终，这体现出官僚制在现代社会中具有强大的生命力，虽然内部存在着缺陷，但还是现代政府组织体制的有效形态。

三、对我国官僚制改革的启示

我国长期受到人治化色彩的影响比较严重，法治型社会尚未完全建立，与西方国家相比，我国的官僚制处于上升时期，在此建设的过程中，我们不能一味的发展官僚制或者一味地摒弃官僚制，要做到官僚制的改革与发展需要与我国发展中各阶段的背景相适应。我们现在处于改革的深水区，处于国家建设的关键期，在政府改革过程中应注意：

处理好政府与市场之间的关系。从西方国家的发展来看，政府体制改革都是在围绕着政府与市场之间的职能划分进行的。政府最初扮演的是“守夜人”的角色，导致市场失灵造成经济危机，战后国家在凯恩斯主义的指导下进行广泛干预市场，正是在这种情况下，政府机构不断扩大，人员臃肿，出现效率低下的现象。因此有效发挥官僚制的作用，重要的是要处理好政府与市场之间的关系，明确政府与市场之间的界限，在国家治理过程中使政府有效的把握好“掌舵”的职能，并确立相对应的部门，从而避免政府对社会的过多干预造成的政府机构膨胀和人员臃肿的现象。此外政府应为市场提供良好的公共秩序，可以居高临下通过政策的方式将市场的灵活性发挥到最大，避免市场失灵。我国现阶段确立了市场的决定性作用，在行政体制改革的过程中要坚持政府在确保市场自主性的前提下依法对市场进行管理，确保市场与政府的合理定位。

完善法律法规，建设法治型社会。由于我国历史上“人治”色彩较为浓重，以及发展相对较晚，相较于西方国家，我国的法律还不完善，依法治国在我国行政体制管理过程中比较缺乏。因此完善法律法规对当今社会以及现阶段国家行政体制改革具有重要的意义，首先市场经济体制要求政府必须受到法律的约束，保证政府的权限不过多的干预市场，逐步完善社会主义市场经济体制。其次完善相关的法律法规，完善相关的监督制度，将我国政府处于法律的监督之下，使政府做到依法行政，保证社会的公平与公正，增强政府的合法性。最后，明确政府各部门明确自己的权限和职能，实现合理分工，权责统一，避免行政过程中的随意性、盲目性。

政府在行政改革的过程中也要注意吸收西方国家的经验，避免权力过度集中，给予部门与基层充分的权力，实行简政放权，共同治理的模式。权力过于集中已经无法适应现在瞬息万变的社会，影响政府的行政效率。面对复杂的事务仅仅由上级政府处理，不仅没有足够的精力，而且也不能将每件事做到让公民满意，将会影响政府的合法性和合理性。这就要求政府通过分权、授权的方式将权力给予地方政府、组织与部门，充分调动它们的积极性，实现共同治理。同时也避免了权力集中所造成的腐败。

此外注重发展社会组织团体，发挥社会团体的力量，避免政府的过多干预。随着公民政治意识以及社会民主化的提高，社会组织团体的发展以及承担越来越重要的作用成为未来发展的趋势。政府应提倡社会组织的建立，一方面社会组织可以参与对社会的治理，承担一部分社会责任，减少政府对社会的过多干预。另一方面能够对政府形成有效的监督，由于公民个人在监督政府时力量比较弱小，因此社会组织将成为公民利益的主要代表者，在对政府的监督方面发挥着重要的作用。

注释：

i 戴维.奥斯本，特德.盖布勒：改革政府—企业精神如何改革着公营部门[M] 上海：上海译文出版社

ii 欧文.E.休斯：公共管理导论[M] 彭和平、周明德、金竹青译 北京：中国人民大学出版社

iii文森特·奥斯特罗姆：美国公共行政的思想危机 [M] 毛寿龙译上海：上海三联书店

iv戴维.奥斯本：摒弃官僚制：政府再造的五项战略北京：中国人民大学出版社

v戴维.奥斯本：摒弃官僚制：政府再造的五项战略北京：中国人民大学出版社

vi赵景来：“新公共管理”若干问题研究综述[J]，国家行政学院学报，2001（5）

【参考文献】

[1] 丁煌：西方行政学说史[M]，湖北：武汉大学出版社，2004年第2版

[2] 戴维.奥斯本：摒弃官僚制：政府再造的五项战略[M] 北京：中国人民大学出版社

[3]戴维.奥斯本：再造政府[M]. 北京：中国人民大学出版社 ， 2014

[4]后现代公共行政[M]. 中国人民大学出版社 ， （美）查尔斯·J.福克（CharlesJ.ox），（美）休·T.米勒（HughT.Miller）著， 2002

[5] 赵景来：“新公共管理”若干问题研究综述[J]，国家行政学院学报，2001（05）

[6] 张康之：韦伯对官僚制的理论确认[J]，教学与研究 2001（06）

[7] 唐皇凤：超越官僚制：现实抑或乌托邦？[J]，中共浙江省委党校学报 2003（06）

[8] 刘学燕：批判与继承：难以摒弃和超越的官僚制[J]，重庆行政 2008（05）

[9] 张康之：论政府从官僚制向合作制的转变[J]，江苏行政学院学报 2012（03）

[10] 陆聂海：从官僚制行政到民主治理：公共管理范式转换的再思考[J]，行政论坛，2016（02）

[11] 胡象明、刘昊然：公共行政学视野下官僚制理论的批判与启示[J]，求实，2017（03）

[12] 李敏：“官僚制”—突破与回归—对“官僚制”批判的反思[J]，前沿，2008（10）

[13] 陈家浩：官僚制批判性研究的逻辑：基于历史的研究[J]，太平洋学报，2010（04）