对我市流浪犬问题解决方法的探究

韩松林

【摘 要】犬类，作为一种完全依附于人类而生存的物种，其生存现况较大程度的受人类的意志的影响。自我国迈入小康社会以来，随着人们生活水平的提高，养犬热迅速升温，犬类保有量不断增加，导致不少城市出现严重的流浪犬问题，影响城市的市容和市民的生活。我市由于管理的施行力度较低、人们的认知度不高、相关机构力不从心等诸多原因，导致流浪犬问题尤为严重。本文通过对我市流浪犬问题的调查和探究，提出对解决该问题制度上的建议，并结合本市情况，提出了一套创新性的管理体系，希望能为解決我市，甚至是我国的流浪犬问题，提供一个参考。

【关键词】流浪犬问题；犬类管理

一、研究背景

1.犬的生物学分类

犬类在动物学分类中的地位是动物界、脊索动物门、哺乳纲、食肉目、犬科、犬属、犬种[1]。

2.流浪犬

流浪犬特指独立在人类社会中生活，且没有固定人类主人的犬。一般流浪犬来源于人类对宠物犬的丢弃、宠物犬的走失以及流浪犬的自然繁殖等。

3.流浪犬问题

流浪犬问题多指无人归属犬导致的对人们生活产生的影响与不便。从广义上讲，流浪犬问题还可包括流浪犬权益的维护问题。

目前，不同国家与社会对流浪犬的态度与处理方式均不相同。在一些欧美等发达国家，对流浪犬问题早已有一套完整的解决方案，而我国由于犬类综合管理与保护方面的法律法规的欠缺，组织方面只有民间少数自发成立的保护组织，且往往不能长久，导致了该问题长期难以解决。

（1）国民对于犬类认知观念上的问题

受传统思想的影响，犬类在我国一直没有明确的法律地位，正如彼得辛格所说“我们目前对这些动物的态度是千年累积的偏见与歧视之结果。”[2]人们常把身边的宠物当做一种附属于人类的财产来看待，在法律层面上没有对动物的法律地位及其福利权益加以明确规定，就最高立法层面上来看，我国目前只有一部《野生动物保护法》来规范珍稀野生动物资源的保护和开发利用，全国缺乏一个统一的标准，只有各个较大城市自己制定的关于宠物犬饲养管理的地方性法规。正因对其重视度不足，城市化过程中犬类问题解决困难，人与人之间以及宠物饲养者与城市管理者之间的矛盾加剧，影响社会的和谐稳定。

（2）当前我国的犬类管理制度中的问题

当前我国各大城市的犬类综合治理工作缺乏一个统一而明确的部门。全国大中城市犬类的管理体制大致可分为三类：一是北京模式，即公安部门作为养犬管理的行政主管部门；二是深圳模式，即城市管理部门是养犬管理的主管部门；三是郑州模式，城市市容环境卫生部门是养犬管理的主管部门。”[3]我国当前一部门牵头，多部门参与的养犬管理模式固然可以尽可能多的把各相关职能部门涵盖到养犬管理工作当中，但是这种模式仍有很大的弊端。一机关主管，多机关协同配合的管理模式听起来固然是面面俱到，但是在实际操作中容易形成各部门职能的交叉或者各部门监管的真空，容易出现各部门都管或者都不管的极端现象，使我们的养犬管理规定流于形式。其次，我国一些城市对养犬实行行政许可制度。新饲养的宠物犬类需到当地相关部门提出申请，相关部门在一定的工作日之内根据申请人的条件予以复核，依法对符合法定条件的申请予以登记并发放证件，但由于存在地区差异、政策执行力度不够等诸多原因，此制度并没有得到广泛实行。

4.目前犬类管理所暴露出的问题

随着我国经济的快速发展与社会结构的巨大调整，以及老龄化社会的逐渐临近，我国人民对宠物的需求量在急剧地攀升。截止到 2007 年，我国宠物犬数量已达 1.5 亿只，这个数字目前仍在不断增长。据《北京时报》测算，中国宠物经济的市场产值已超过 150 亿元人民币，且呈现快速增长的趋势，到今年将会达到 400 亿[4]。宠物在充当老年人和儿童身边精神和娱乐伴侶方面发挥了重大而不可替代的作用。但是随着宠物热，尤其是养犬热的不断升温以及城市宠物保有量的不断增加，给城市的发展带来了一系列问题，虐待和遗弃宠物现象屡见不鲜、宠物伤人现象时常发生、宠物粪便以及尸体的不当处理造成城市环境的污染以及传染病的频发、宠物登记制度许可制度不完善造成各地登记在册的宠物数量只占城市宠物实际拥有量的一小部分，给城市日常的管理造成了诸多难题和不便。这些围绕宠物生老病死的问题由于种种原因给我们城市的正常健康发展带来了重大的挑战，关系到人与动物的之间关系的和谐，关系到人与人之间关系的和谐，关系到人与政府、社会之间关系的和谐。造成城市宠物管理诸多问题的最根本原因就是由于受一些传统观念的影响，城市宠物综合治理法律制度的不完善甚至是缺失，政府、社会、个人在此问题上都没有很好的扮演自己应有的角色。

5.当前我市的流浪犬问题

我市流浪犬问题主要集中在制度的缺失和由此导致的无人管理。本市在流浪犬管理方面并没有明确的相关制度，由此导致其管理方面长期处于一种混乱状态，流浪犬问题迟迟无人解决，人犬矛盾日益突出。而担责部门的缺失更是导致相关部门相互推诿责任，增加了流浪犬问题解决的难度。此外我市对犬类权益的无宣传使市民在此方面的认知严重不足，使此问题更难以解决。

6.基于以上研究资料我们提出研究问题：如何融洽人犬关系，解决流浪犬问题？

二、研究方法

1.文献分析法

通过查阅中国知网中相关学术论文和研究所毕业论文，了解主要的制度，规定；收集相关的资料，进行资料汇总分析；分析资料后，提出适合我市实情的方法措施。

2.问卷调查法

通过向我校学生发放调查问卷400份，对我市的犬类生存状况做一个数据上的分析，在一定程度上可以反映出其生存的现况。

3.实地考察法

2017年1月16-17日，课题组组员一起对我市的犬类养殖中心，宠物医院及居民区进行实地调查，并对相关人员进行了采访，了解了一些我市在该方面的问题。

三、研究结果

1.问卷调查：本次研究于2017年1月3日-5日，在我市共发放问卷400份，其中收回374份，有效问卷360份。

2.对犬类的整体看法

3.对本地犬类管理情况的了解

4.对处理流浪犬的建议

综合以上调查结果，可汇总得出以下结论：

①受调查人群中，多数人对犬类有好感，但对其了解却并不是很多。

②本地犬类管理相关制度落实实施情况较差。

③多数人希望流浪犬得到救助（救助主体未必是其本人）。

（1）犬类养殖中心走访调查

本小组成员于2017年1月6日对我市犬类养殖中心进行了走访调查，结果显示：养殖中心售出的犬类中，以哈巴狗，金毛等体型适中，性格温顺的犬类为主，多成为家养宠物犬，而体型较大的犬类如德国牧羊犬等较少售出；养殖中心因为以营利为本，基本不会对流浪犬给予收养和救助；养殖中心对售出的犬类缺乏登记与管理，对养殖的犬类也缺乏有效的防疫措施。

分析以上结果可得到如下结论：

①我市犬类养殖中心对犬类没有履行应尽的义务，未对售出的犬进行后续管理。

②正规的犬类养殖机构不愿意对流浪犬给予帮助。

（2）居民区走访调查

本小组于2017年1月18日至20日对我市一些居民区以流浪犬问题为主进行了随机访问。结果显示：流浪犬主要以小型犬为主，它们多在清晨和夜间活动，常常伴有残疾及其他病症，卫生条件较差；对人类较为惧怕，部分对人抱有敌意；多数居民因对其厌恶或怕其携带传染病等原因，拒绝为其提供帮助；因缺乏相应的主管部门，管理职权分属多个部门，导致管理混乱，使流浪犬问题日益严重。

分析调查结果可得出以下结论：

①流浪犬生存状况堪忧

②居民因卫生、疾病、外貌等原因对流浪犬较为厌恶，并且拒绝对其提供帮助。

③流浪犬缺乏部门管理

四、讨论

1.对犬类救助长期可行办法的讨论——构建可循环犬类管理救助机构

当前犬类救助主要以爱心人士组织的民间救助机构为主，但由于缺少社会帮助和政府支持，相关救助机构缺少资金来源，使对犬类的救助缺少可持续性，往往以“烂尾”收场。考虑到犬类救助的长期性和可操作性，本文提出以下创新性的建议：

①通过政府部分犬类管理权力下放民间，以当前犬类保护组织或救助机构为基础，建立一个拥有部分犬类管理职权的民间机构。该机构因获取部分政府所拥有的犬类管理权力，由于权责统一，在获取权力的同时也需肩负起一定的管理职责，该机构负责犬证办理、犬类防疫、行业规范等，并以此来收取管理费用加以民间的捐助和政府的财政支持（原本行使该方面职能的部门职权转移可将拨款移至该机构），在维持机构运行的同时保证职责的履行。

②由于其主体依然为犬类保护组织或救助机构，所以该机构依然是以流浪犬救助为主要工作。机构运营的费用还可从机构发展的产业获取，此机构收养流浪犬，将条件适宜的训练为工作犬，其余的暂时饲养，等待人们领养，若超出机构的领养管理能力，则选取部分进行人道主义处死，工作犬和宠物犬的售出也可成为该机构的部分资金来源。

③该机构设立犬证办理中心、防疫中心以及小型科技研发中心，科技研发中心可发展推广犬类定位服务，通过给犬植入定位芯片并推出APP向使用者提供犬类的定位来找回迷路的犬类，相关盈利和犬证办理、宠物防疫所得都是机构重要的资金来源。通过此可循环的模式达到长期救助犬的目的。

④由于该机构资金来源复杂，涉及社会捐助、财政拨款等敏感问题，所以需要定期向社会公开财政情况，并接受纪检部门的审查监督，确保机构运营的良性循环。

2.在犬类管理制度方面的讨论

管理的实施基于制度的建立，而流浪犬问题的存在恰恰反映出了制度上的缺失。因此如何建立一个良好的管理制度是解决流浪犬问题的重中之重。本文主要参考犬类管理制度较为成熟的英国和上海的制度，结合本市实情，提出犬类管理制度方面的建议。

英国在犬类管理方面着重于维护犬类的权益，在此基础上，主要有限制犬类繁殖、减少流浪犬数量、提高领养条件三个主要措施。英国制定了一系列有关伴侣动物繁殖的法令，包括19l1年《狗繁殖法令》、1973年《狗繁殖法令》及1999年《狗繁殖及出售法令》，并为商业性质的狗繁殖基地设立了申请执照的条件。[5]通过这一系列的立法，控制犬类的繁殖数量，同时通过限制领养年龄、养主家境等提高领养门槛，进而一定程度上减少了流浪犬的形成，也减轻了管理的压力。对于现有的流浪犬，以中转给人们领养为主，对于一些疯犬、病犬等问题犬类给予人道主义处死。

上海市则以犬证制度为核心，通过高登记费、高养殖条件等措施限制宠物犬数量，达到减少流浪犬数量的目的。至2005年底，上海市虽已发放了《养犬许可证》106400多张，但宠物狗的实际数量却已经达到近60万只。[5]这暴露了上海高登记费产生的漏洞。对于流浪犬的处理，上海市采取以捕杀为主的模式。

我市也实行犬证制度，但由于管理混乱，制度没有得到较好的实施。

基于以上在犬类管理制度方面的讨论，本文提出以下建议：

①可在犬证中增加生育许可或节育证明，养犬人须向相关部门申请犬的生育许可，也可选择到宠物医院对犬做节育手术，以此规范犬类繁殖的管理；

②养犬人须在犬证办理时签订道德承诺书，承諾对犬类负起责任，不遗弃、虐待家犬等。通过该措施的实施，以达到减少新生流浪犬的数量的目的。

3.对如何改善人们对犬类认知的讨论

流浪犬问题的形成与人们对犬类观念上存在的问题有着直接关系，如何改善人们对犬类的观念，提高人们对犬类的认知水平，也是解决流浪犬问题所避不开的。只有解决观念上的问题，才能使流浪犬问题在根源上得到解决。

受中国传统思想的影响，人们对犬类的认知仍停留在一个较低的层面。将犬类视为私有财产和“物”、对犬类抱有一种支配的态度、随意捕杀、虐待、食用和遗弃家养犬等落后思想和不文明行为比比皆是。吉拉德曾经说过：“判断一个民族的道德水平，往往要看他们如何对待动物。”[5]对待动物的态度在一定程度上可以反映出一个民族的道德水平。人们对犬类认知度的高低往往与该地区居民的发展程度，居民平均文化水平和道德素质成正相关。

在一些发达国家，由于动物权（注）的较早提出，加之一些民间组织对动物权益的争取和对动物保护的宣传，多数动物包括犬类的权益都得到了较好的维护。这不仅有利于动物们的生存发展，更推动了人类社会文明的进步。

由此，针对该问题，结合我市的实情本文提出如下方法建议：

①以纪录片、电影或公益广告等方式向公民普及动物权、动物福利等相关知识，提高人们的对其的认知水平，改變人们对犬类的一些错误看法和对待方式。

②发挥爱犬人士及民间组织的积极性，加大对我国犬类权益暨动物权益的争取。

③通过电视、网络、媒体等途径，向社会发出犬类保护的号召。

注：世界动物卫生组织依据动物生理、心理、自然等基本需要，认为动物权是动物应享有的五大基本权利，包括：（1）生存权，指动物享有的免于饥渴及营养不良，享用足够饮水与平衡饲料，以维持健康体能的权利；（2）生活权，是指动物拥有免于身处不适环境，和获取合适的防风避雨、保暖御寒的栖息处的权利；（3）身体健康权，指动物拥有由人类主动提供的疾病预防、并在其出现疾病及受伤后可迅速获得合理和必要治疗的权利；（4）心理健康权，指动物拥有避免引起其心理层面的痛苦的权利；（5）社交权，指动物拥有免于被剥夺表现其自然行为的自由，以及能获取适当空间、设备，以及与同物种互动的机会的权利。[5]

动物权/动物福利的提出，不仅仅是一个观念问题，更是社会进步和经济发展到了一定阶段的必然产物，体现着一个国家社会文明的进步程度。[5]

五、本文创新

通过身边较为普遍的流浪犬现象，引发了对犬类生存现状的探究，通过实地考察，问卷调查和文献分析等方式，尽可能真实完整的反映出我市的犬类生存的现况，由此推广，进而引发对相关制度的探究，结合亲身的经历和文献的阅读，提出解决相关问题的一些建议。

通过借鉴国内外成功例子，结合本地实际情况，本着实事求是的态度和科学探究的精髓，汲取民间救助机构不能长期发展的失败教训，创新性的总结出一套完整的救助体系：在政府管理职权下放于民间机构的基础上，以该机构为主体，辅以政府的支持，形成管理、盈利、救助一体化的新型可循环的模式，以此来保证流浪犬救助的长期性和流浪犬问题解决的可行性。

【参考文献】

[1]百度百科

[2]高利红.动物福利立法的价值定位，山东科技大学学报（社会科学版），2006（1）

[3]张苏华.城市宠物与管理，中国比较医学杂志，2010（20）

[4]徐向明.我国养犬业发展现状及展望[J].养犬，2009，（2）11- 12

[5]赵如松.上海犬类管理制度的构建，法治论丛，2007年1月