试析我国地方政府公共政策执行扭曲与治理

彭沛

【摘 要】公共政策实现目标不止需要科学、合理的公共政策，还需要公共政策的执行，而在公共政策执行的实际过程中，许多经过充分论证和科学制定的政策常常达不到预定的政策目标效果。本文旨在研究关于公共政策理论的执行中所存在的问题，以及对已有的成果进行全面评析并建立它们之间的相关联系，通过岳塘区“限宴令”政策执行的扭曲，揭示政策執行对于公共行政实践的重要性，并进而探究治理政策扭曲的方法。

【关键词】公共政策；地方政府；政策执行；政策扭曲

一、公共政策执行概述

公共政策是政府或社会公共权威在一定的历史时期为达到一定的目标而制定的行动方案和行为依据。公共政策是公共权力机关为达到解决问题、实现目标管理而采取的一种政治手段。它的作用是用来规范社会公众、组织机构的日常行为，主要表现为通过法律法规、行政文件等方式来规范指导人民的日常生活。公共政策是一个复杂的系统工程，容易“牵一发而动全身”。在执行公共政策时应考虑到当地实际情况、执行机关能力、当地人民群众接受程度等各方面的因素。

公共政策的执行是公共政策包括的一项重要内容，是指在公共政策方案被采纳之后，将政策的内容实施并现实的过程，是实现公共政策已定目标的过程。公共政策执行是公共政策发挥实际作用、解决政策问题的重要关键。[1]政策执行是检验政策方案完善程度的实际手段。如果一项政策不付诸实践，那这项政策将毫无意义，从政策的制定到政策实施，公共权力机关主要考虑的便是这项政策的可实施性以及政策效果实现程度。此外，一项政策的执行还可以为后续政策带来相关的参照依据以及执行经验。[2]

二、地方公共政策执行扭曲的表现---以岳塘区“限宴令”为例

（一）限宴令”定义

限宴令，指某些地方的政府机构出台的限制官员办宴席不得超过一定席数的政策，旨在遏制官员的不正之风。“限宴令”来源于中央出台的《中国共产党党员领导干部廉洁从政若干准则》里的第八条第三款规定“不准有大办婚丧喜庆事宜，造成不良影响，或者借机敛财等行为”。这一政策下达到地方之后被称之为“限宴令”。

（二）“限宴令”的出台背景

近年来，随着经济的发展，人们的物质条件的和生活水平得到了很大的提高，许多地方掀起了疯狂摆酒席以及乱发请帖的不良风俗。随着党员干部婚丧嫁娶大摆筵席之风不减，礼金也是逐年水涨船高。有的地方宴请之风已经陷入了恶性循环，有的甚至形成了一种攀比心理，比请的客人多少，比收的礼金数多少以及酒席上的烟酒等级等等，导致社会不良风俗的盛行，影响了整体党员干部形象，也给一些以公权谋私利的公职人员带来了机会。在此背景下，中央为了进一步增强党员干部廉洁从政思想，制定了《中国共产党党员领导干部廉洁从政若干准侧》。《中国共产党党员领导干部廉洁从政若干准则》是党中央为了加强党员领导干部廉洁自律工作采取的重要举措。

2015年湖南省湘潭市岳塘区人民政府在政府网站颁发了一条关于岳塘区酒席如何操办的通告，该通知是经由中共岳塘区委办公室、区人民政府办公室一同颁发的，该通知标题为《关于进一步规范国家公职人员和群众操办酒席的通知》，在通知中明确规定不论是农村居民还是城镇居民都只可以操办丧事、婚嫁以及寿宴此类三种酒席，并且如要举办寿酒，只有年满70岁以上老人才可操办寿宴，并且只能十年举办一次。随着岳塘区政府这则通知的出台，在社会上引起的关注度逐步上升。绝大部分外地的人民认为该区政府“手伸太长、管太宽”；该区部分居民认为当地宴请之风形式严峻，人民群众经济负担太重，政府可以借助明文规定遏止宴请之风，减轻人情负担；从法律层面分析，岳塘区政府执行这则通知并没有法律依据，这则通知的内容超越了政府的职权，在法律层面没有法律依据。

（三）岳塘区“限宴令”执行扭曲表现

1.附加性执行

附加性政策执行是指在执行公共政策的过程中，执行者为了个人利益或者局部利益给所执行的政策附加了一些原政策目标所没有规定的不恰当的内容，如增加新的执行机构和人员，增加更多的执行程序等致使政策的调控对象、范围、力度超越政策原有的要求，影响既定政策目标的有效实施。[3]附加执行的突出表现是搭顺风车，在岳塘区“限宴令”政策实施过程中，中央纪委法制办公室编写的《中国共产党党员领导干部廉洁从政若干准则》提出《廉政准则》适用对象为区（处）级以上以及人民团体、事业单位中相当于区（处）级以上党员领导干部。这是中央法规层面的“严禁大操大办”的对象范围。而岳塘区政策执行的对象为区里所有人民群众。它以地方的实际情况为借口，人为地附加了与政策目标背离的其他内容，政策被“充值”，为谋取地方或个人利益提供方便。

2.政策执行不透彻

政策执行不透彻即政策在执行过程中没有得到比较完善、全面的执行。在岳塘区“限宴令”明确实施后，在岳塘区新桥村发生了这样一个事例，一名村主任为了给自己的父亲操办60大寿，举办了19桌酒席，宴请了自己的亲戚朋友，但是他给父亲办酒席是“限宴令”已经执行之后，遭到了村民的举报。在酒席当天区里安排纪委到现场核实并于事后给予该名村干部免除职位的处罚，礼金除亲戚赠送外，其余上交岳塘区纪委党风廉政室，部分参加寿宴人员被通报批评。在当地还存在另外一种情况，虽然领导干部明面上没有举办酒席，但是他们变相的以其他形式收受礼金。有些领导干部以朋友聚餐的名义，去农家乐等地方收受礼金，这样既可以躲过政策的惩罚也可以达到举办酒席的效果，从某种意义上来说也算一种变相举办酒席的方式，公共政策执行不透彻的表现。

3.替代性执行公共政策

在执行政策的过程中，政策执行者如果用自身的一项政策代替既定政策的执行，政策执行异化便成了“挂羊头，卖狗肉”。[4]公共政策的相关执行者只把对自身有利的部分通过推陈出新，再结合自身利益充分执行，把损害自身利益的部分就灵活变通变相执行。中央纪委法室编写的《中国共产党党员领导干部廉洁从政策若干准则》第八条第三项规定，不能大操大办婚丧喜庆宴席，以免在社会上造成不良影响，甚至于借机敛财。在这项政策中中央规定不能大操大办酒席超过当地的居民的消费水平已致对官员形象造成不良影响。所谓的“借机敛财是指以办理婚丧喜庆事宜的名义收受各种礼金、红包、贵重礼品等物质性利益。[5]而在岳塘区政府政策执行的过程中政策制定者直接规定岳塘区人民只能操办婚丧嫁娶和寿酒三类酒席，且寿酒也只有70岁以上老人才可操办，岳塘区这项规定的出台不止将适用对象由党员干部扩大到岳塘区全体人民，也将中央政策内容规定的可以举办婚丧嫁娶、父母子女生日、子女上大学、搬新家等等各种可以和亲戚朋友聚在一起共同庆祝的事宜缩小到只允许操办婚嫁、丧事和寿宴三种酒席。这种相对过度的“灵活变通” “有利的才加以执行，不利的就加以变形”就变成了比较典型的替代性执行公共政策的重要体现。endprint

三、岳塘区政府政策执行扭曲的原因

（一）执行主体的因素

1.公共政策执行主体政策认知不足

通过岳塘区执行这则通知可以体现出该区政府政策执行主体对所执行的政策内容、对象的界限没有深入了解，执行主体没有意识到“法无明文规定即禁止”，人为的增加了政策内容和政策对象。导致在执行时增加了执行的难度，也使人民对政府的好感度降低，人民对政府信用也会降低，致使以后政府行政行为的实施更加艰巨。政策执行的首要任务就是执行主体对政策内容有着正确的认知。政策执行主体只有对政策的内容和精神实质有了正确的认识，才能准确地理解政策制定者的政策意图，才可能形成坚定地、创造性地、完整准确地执行政策，保证上级政策获得预期执行效果。[6]

2.我国行政文化影响下政策的不完全执行

目前，我国地方政府政策执行主体比较单一，行政文化大体相同，执行机制还不够完善。岳塘区政府的政策执行主体只有该区政府一个执行机构，权力高度集中，使得在执行过程中容易出现政策执行不合理的行政行为。况且中国社会自古以来就是一个人情社会，在这种思想的熏陶下，行政文化也受到其较为严重的影响，导致地方政府政策执行主体在执行时对有利益关系或者血缘关系的执行客体睁一只眼闭一只眼，含含糊糊，蒙混过关。

（二）执行客体的因素

1.公民参政议政意识薄弱

岳塘区人民群众素养普遍不高，对参政议政意识普遍较为薄弱，对人民是国家的主人这一认识了解的并不深入。同时也深受传统儒家思想、当地经济发展水平以及自身文化水平的影响，他们获取信息的途径、取得政策信息的能力以及理解政策的能力并不高，这使得他们在接受政策时可能会产生抵触心理。其次，岳塘区人民群众没有强烈的愿望主动参与到政治生活中。人民群众的不情愿、被动参与和政治冷漠，对政策不关注、不回应，参与程度低，这些因素也是导致岳塘区政府在政策执行时出现扭曲的重要因素。

2.监督系统不完善

岳塘区政府在执行政策过程中并没有很好的受到监督机构以及社会公众的监督，政策执行扭曲一个很重要的原因就是监督系统不完善。当今中国不管是监督机构对政府行为的监督或是社会公众对政府的监督都不够完善。当监督不到位时，政府在政策执行时就更容易犯错。目前我国普遍存在监督系统不完善的问题，使得监督机构并没有发挥出它该有的实际作用和功能。我国目前监督系统“弱监”、“虚监”、“禁监”等现象普遍存在，在很大程度上影响了监督的效果，从而进一步导致政策在执行时出现偏差、扭曲等现象。

四、地方政府公共政策执行扭曲的治理措施

（一）提升地方政府公共政策制定的合法性

中国自古以来就是礼仪之邦，遇上婚丧喜庆事宜邀请亲戚朋友热闹一下也无可厚非。虽然近年来宴请之风盛行，但这也不应该作为政府将手伸进人民群众私生活的依据，这是典型的公权越界进入了私域。地方政府应大力推行法治化行政，使政府行政在法律的框架下活动。在我国，中央政府与地方政府之间的职权关系长期以来主要由《中华人民共和国宪法》和《国务院组织法》以及《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》等法律加以规定。[7]地方政府政策是按照中央出台下达的政策执行的，在执行时会根据当地的实际情况适当的加以完善，但政策内容并不应与中央政策背离或者增加一些中央政策本没有规定的内容或者对象。岳塘区政府在制定《关于进一步规范国家公职人员和群众操办酒席的通知》时应该在结合当地实际情况的同时以当地人民的意见为基础，制定出比较契合当地实际情况的政策。这样做既可以提高政策制定的合法性也能使制定的政策更加民主科学，同时还能使政策在执行过程中更加通畅，提高政策执行效率。

另一方面，政府应当树立服务型政府的理念，实现政府职能的转变。公共政策制定、执行体制优化最重要的一点是公共权力社会化。政府职能转变是当今社会发展的必由之路，而建设服务型政府，又将使中国的政治制度、政府职能更加合理，社会主义民主更加广泛，使广大人民群众参与和管理国家事务的范围和权力不断扩大，基层社会自治更加自主完善。

（二）建立完善的公共政策执行机制

1.推进和深化公共政策执行信息沟通机制

沟通与交流是人与人之间传递信息的主要途径，执行组织机构也同样，当信息沟通交流不够的情况下，造成信息阻塞时，常常出现政策执行的主体不了解政策执行的情况现状以及政策执行的进度现状等问题。有效的沟通是政策执行成功的重要条件之一。任何公共政策的执行都是而且只能是相关部门协同完成的结果，虽然公共政策执行都会确定一个或几个主要执行主体，但离开了“系统支持”和“系统运作”，都不可能会推进。[8]岳塘区政府可以利用当前先进的信息网络技术，建全和上下级的信息沟通机制，使政府业务自动化、网络化、便利化，加强政府部门之间在政策执行过程中的信息沟通机制，建立一套可以连接上下级之间、不同部门之间、地方政府之间的公共政策协调整合机制，改善目前政府在政策执行中的偏差。

2.提升地方政府执行主体的执行力素质

公共政策的执行主体的思想道德素质水平的高低、执行能力的高低直接左右着政策有效执行，公共政策的執行主要取决于在政策执行前执行主体对政策内容的深刻理解，以及执行主体在执行政策的过程中对政策执行手段的灵活运用，并且政策执行者应当在政策执行完成后对执行效果加以评估评估等。政策执行主体的执行力素质对政策执行效果具有重大影响，况且执行主体具有较强的能动性，致使政策执行水平很大程度上受执行主体的能力以及态度的影响。在执行“限宴令”过程中，公职人员和党员干部管好自身是主要方面。应倡导公职人员主动带头实施政策，将政策落实到自己身上。另一方面，地方政府可以在招录聘用公务员时可以适当增加一些必要的实践能力测试。对于已经在职的公务员可以通过进行定期培训、参加讲座等方式提高公职人员的素质，增强他们的大局观念，自觉抵制各种腐朽思想的侵蚀。此外，政策执行者也要学习掌握各种文化知识，精通专业知识，建立合理的知识结构，努力学习，勤于实践。

（三）完善公共政策执行的监督体系

国家权力机关一个非常重要的职能是对政府行政行为进行监督，我们应当保证让各级权力机关拥有相对独立的监督权，使监督不受政府、社会舆论的压力。因为真正的监督实际上是一种权利对另一种权力的控制和约束，想要制约一种权力必然需要另一种权力对其进行有效的监督，督促其在工作中更加严谨、高效的完成本该属于它的工作。在现行行政体制下，监督主体并没有对监督客体形成比较完善的监督，使监督机构价值得不到体现，不能发挥它本该有的职能。[9]岳塘区政府及其他地方政府应该确保监督机构具有一定的权力且保证监督机构具有独立性，能够在监督过程中完整的行使监督权。同时地方政府也可以鼓励人民群众、媒体、社会组织在政府政策执行的过程中自发的监督政府工作人员行政作为。当外界对政府的监督体制完善后，政府公职人员也会更加谨慎的工作，提高政策的执行效率，降低政策执行过程中政策执行扭曲的概率。

【参考文献】

[1]王骚.公共政策学[M].天津：天津大学出版社，2010，6.

[2]刘圣中.公共政策学[M]武汉：武汉大学出版社，2008，246.

[3]黄顺康.公共政策学[M]北京：北京大学出版社，2013，218.

[4]杨磊.中纪委网站解读“红白事”怎样办算是“大操大办” [EB/OL].endprint