中国农村土地改革路径选择：土地股份制

徐双

【摘 要】处于经济、社会转型期的中国，各项制度、政策都在都在调整和改革。而产权结构作为内生变量对经济绩效产生了至关重要的影响。农地产权结构是农地产权在不同主体间的安排以及产权内部各项权利构成的总体反映。本文总结了关于农地产权结构某些方面的相关观点和内容，从历史变迁的角度整理了中国农地产权结构的变化，分别阐述其与农业绩效、经济增长等方面的联系。以探求提高农地利用效率、有效解决中国农村贫困问题的地权改革途径，对未来中国农地产权结构的完善以及如何促进中国农业经济腾飞进行了展望。

【关键词】农地产权；产权结构

我国的土地产权大致可以分为土地所有权、土地用益物权和土地他项权三大权利类型。其中土地他项权利包括土地抵押权、土地承租权、土地租赁权、土地继承权、地役权等多项权利。[1]但是学术界对于我国农地产权的权利构成尚存很大的争议。姚洋在分析中国农地制度的现状时，把农地产权分成了不同种类的权利束，不仅有法律所有权、剩余索取权、使用权、处置权还有这些权利的可靠性等。而周其仁认为构成农地产权的基本权利主要是转让权、使用权和收益权这三种权利，在这三项权利中，最为关键的是转让权，因为可以界定清楚的转让权一定包含着可以清楚界定的使用权和收益权。

从法学的角度可以将农地产权结构界定为农地产权中各项权利束之间的不同搭配和组合。綦好东认为农地产权结构是所有权、占有权、使用权、收益权和处置权等权利的不同搭配和组合即土地产权的权力构成即相互关系（杨钢桥，1998）。将农地产权结构简单的定义为农地使用权、转让权和收益权之间的组合（刘守英，黄祖辉），只是基于权利视角的本身，而没有关注到权利主体之间的差异及其在各项权利构成件的影响。中国农地问题始终是广大群众，尤其是占人口大多数的农民群众最关心的问题，同时也是一直困扰中国政府的问题。要想解决好土地问题，就要先明晰中国的农地产权问题，改善我国农地产权结构，以适应日益发展的经济对土地资源配置的需求。

一、农地产权结构的历史变迁

产权结构主要通过产权完整性和产权完全性两方面对经济增长产生影响。农地产权结构的不断变迁支撑着中国农业的持续增长。农地产权结构变迁的历史主要被分为三个时间段进行研究：第一阶段是1949年新中国成立到1978年改革开放前，这一阶又可以被分为3个小阶段。1949年到1951年底，施行农民的土地所有制即个体所有制，是单一的土地私有产权结构；1952年到1956年初级农业生产合作社在国内纷纷建成，形成了土地所有权与使用权初级分离、收益权处置权分割的产业结构；1956年至1977年，初级社没能循序渐进，而是急于向更高级发展，从而出现了人民公社化运动和大跃进。而这个时期的土地产权结构是高度集中和统一的。第二阶段1978年召开十一届三中全会后到1992年之间的改革开放时期，农村土地实行了家庭联产承包责任制，以农地产权结构分离为特征的新型产业结构逐步建立。[2]最后，1993年至今的中国一直都实行家庭联产承包责任制，而其内在的农地产权结构也在慢慢发生变化，无论在土地使用权，还是在土地交易权或是土地收益权，在政策指向上都更多的指向了农民，呈现了不断强化农民土地产权的特征。

（一）建国初期的农地产权结构

1949年，新中国成立，标志着中国进入了一个全新的时代。1978年之前，中国农村的土地产权制度先后历经了土地改革时期、农业合作化时期和人民公社化时期。土改期间的主要任务就是废除封建的地制度，将土地分给农民，使农民成为了土地的所有者。农业合作化时期，建立了互助组、初级社和高级社，农民所有的土地也转变为合作社所有，土地集体所有制初见雏形。人民公社化运动初期，实行“政社合一”，经过调整后形成“三级所有，队为基础”的经营管理体制，土地归集体所有并由集体进行集中经营。陈剑波和林毅夫又指出，因为土地产权归人民公社所有，生产队并没有土地交易权和完全土地使用权，而且土地的收益权也不完善，最终导致激励机制缺失，农业效率极其低下。

（二）改革开放初期的农地产权结构

1978年12月召开的中国共产党十一届三中全会，重新确立了解放思想、实事求是的思想路线。安徽省凤阳县小岗村的十八位农民冒着极大的风险，在土地承包责任书上按下了红手印。1979年9月召开的中共十一届四中全会通过了《中共中央关于加快农业发展若干问题的决定》，明文规定“不许分田单干”，但是，随着家庭联产承包责任制的效果愈来愈好，中央政府也逐渐由初期的不认可到默认最终转化为支持。到1980年年底，全国实行包产到户、包干到户的生产队占生产队总数的比例从年初的1.1%上升到约20%。[3]

农民在此期间也逐步的获得了土地的使用权，赵晓力在《通过合同的治理：80年代以来中国基层法院对农村承包合同的处理》一文中指出，家庭联产承包责任制下，集体的土地按一定的比例平均分配给农户，农户可以通过签订承包合同获得农地的使用权。尽管家庭联产承包责任制下的农地所有权仍归集体所有，且农民获得的仅是不完全的土地使用权，但是农民获得土地使用权的态势还是逐渐增强的。

这期间农民土地交易权经历一个从严格限制交易到鼓励交易的松动过程，但农地交易限于农业用途。由社员可以承包的土地，但不准买卖，不准出租，不准转让，不准荒废，到任何组织或者个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。一方面，国家通过颁布法律明确了土地是可交易的，奠定了农地交易权的法律基础，另一方面，也规定农地交易后土地只限于农业用途。[4]这一阶段还有一个特征是农民逐渐获得土地收益权，且土地收益权不断扩张。家庭联产承包责任制的推行在国家、集体和农户三方博弈主体之问形成“交够国家，留足集体，剩下全是白己”的合约关系，农民因此拥有土地收益权。

（三）新时期的农地产权结构

1992年之后，中国全面进入改革开放，中央政府延长了土地承包期，发放了土地权利证书，赋予了农民更多的农地产权。2008年2月1日开始实施的《土地登记办法》标志着农村土地登记是土地物权的公示行为而不再只是行政管理的一种手段，其存在更好的保护了土地登记人的合法权益。[5]同时，中共中央、国务院在《关于当前农业和农村经济发展的若干政策措施》中规定，限制土地的行政性調整，“为了避免承包地的频繁变动，防止耕地规模不断被细分，提倡在承包期内实行‘增人不增地，减人不减地的办法”。同时政府还赋予农民较自由的土地农用交易权，逐渐有条件地赋予农民农地非农化交易权并且不断扩张农民土地收益权并加大保护力度。

二、农业绩效、经济增长与农地产权结构变迁的联系

早期的理论研究更多地是将家庭联产承包责任制下的农地产权作为一个整体来看待，分析它对农业增长产生何种影响。随着研究课题的发展，更多学者开始关注家庭联产承包责任制下农地产权结构的变化以及这种变化对于农业增长的影响。

黄祖辉，綦好东认为，相对于改革前高度统一和集中的产权结构，家庭承包制建立了一种农地产权分离的新型产权结构，家庭承包责任制把土地权利重新分配给了农民，不仅产生了激励和约束的效果，还使监督的劳动成本在家庭内部化解了，从而提高了效率，增加了农业产量。陈志刚则分别从农地所有权结构、农地承包权结构以及产权内部权利构成三个方面分析了农地产权结构对农业绩效的影响。以上研究结果显示，不同的农地产权形式、农地产权结构对产权的权利主体目标、行为都会产生一定影响，那么此时产权如果能通过其激励约束的功能，优化资源配置，就能促进农地产权主体采取相应的行动，向着有利于产出增加、效率提高和成本降低等能使农业绩效提高的方向发展

王昉从制度经济学的角度分析解释了农地产权结构的生成机制。制度经济学的理论指出，制度的变迁取决于制度需求和供给两方面的共同作用。制度供给的形式分为人们在响应由制度不均衡引致的获利机会时所进行的自发性或诱致性制度变迁，以及由政府行为所引起的强制性的制度变迁。[6]潜在利润即现有制度安排下无法获取的利润又到了土地制度的变迁，这种经济利润的存在使得农地产权结构不断的变化。

三、小结：农村土地产权结构相关问题与展望

近年来，我国学者深入研究了完善农地产权结构的相关问题。綦好东指出我国农地产权结构重构的目标应是“产权明晰、长期有效、市场化流转。其原则应是：有限公平条件下的效率最大化”。也有学者提出了土地股份合作制模式，深入探讨土地股份合作制的产生路径及其原因以寻求改善农地产权结构的新方法。郭剑雄和苏全义梳理了家庭承包责任制到土地股份制的过程。这些关于完善农地产权结构的研究都富有珍贵的启发价值。

农村税费制度改革以后，承包农户仍向村农民集体交纳公积金、公益金、和管理费，但却采取向国家纳税的形式。村农民集体还通过“一事一议”的办法筹集专项资金，主要是用于村基础设施建设。可见，农村集体土地收益权尚缺乏规范的实现形式。这样，可能造成农民集体土地所有权的虚拟化，也意味着承包经营权对所有权收益的侵蚀。

我国农村土地产权的流转是农业结构调整的必然产物，在自愿、有偿原则的基础上农民可以将土地的承包经营权依法出租、互换、转让、进行股份合作等。发展多种形式的农地经营方式，这也是政府引导农民探索多种土地使用权流转的实现形式。

以上的种种现象都是研究农地产权结构中困难变量，没有准确的概念和条例，农地产权结构一直存在于迷雾之中，官方没有准确的界定，农民就更不知晓。学者们的研究处于一种零散和无序的状态，一般针对农地产权中的某项权利或权利束的研究或者是研究产权的主体变化对经济、农业的发展带来的影响而缺少对于整个农地产权结构体系的系统描述和研究。对于未来农地产权结构变化的预测和引导对策较少。农地产权结构的调整还需要结合我国先进的具体国情，充分发挥市场调控的作用和政府的引导作用，逐步实现产权的明晰、完整和农地产权结构的优化。

【参考文献】

[1] 陆红生，土地管理学总论，中国农业出版社，2011年。

[2] 綦好东，新中国农地产权结构的历史变迁，经济学家，1998年1月。

[3] 蔡日方、王德文、都阳，中国农村改革与变迁：30年历程和经验分析，格致出版社、上海人民出版社，2008年版，第27、108页。

[4] 冀县卿、钱忠好，改革30年农地产权结构变迁：产权视角分析，南京社会科学，2010年第10期。

[5] 刘燕、杨庆媛、陈展图，论《土地登记办法》对我国上地登记制度的改进，西南農业人学学报（社会科学版），2009年第6期。

[6] 王昉，中国农村土地产权结构：生成机制与目标选择，经济界，2003年03期。