浅议我国土地出让金制度

蔡艳

【摘 要】土地出讓金是我国地方土地财政的重要资金收入来源。根据我国土地出让金的现状，发现我国土地出让金制度中存在的问题。我国政府采取措施进一步完善土地出让金制度。

【关键词】土地出让金；土地财政；分税制改革

一、我国土地出让金的发展历史以及现状

土地出让金，本质上就是土地使用权的价格，是政府一次性向企业收取的若干年期限的土地租金，其相关理论是以地租理论为基础发展而来的。土地出让金对于企业来说，一次性缴纳若干年的土地出让金相当于获得土地使用权时需要预支未来的收益；对于政府而言，土地出让金则是为了谋取短期利益而透支未来社会收益的一种方式。

1994年我国进行分税制改革后，地方政府事权与财权不相匹配，财政支出多而财政收入少，地方政府财政紧缺难以解决。地方政府充分利用社会发展规律--不动产和土地的增值部分会随着经济繁荣逐渐扩大。最终地方政府过分依赖土地财政，非税收入的出让金当作土地资本最为重要获取方式，在当地政府财政所得上所占比例也逐年提高。

（一）我国土地出让金收入的现状

我国自90年代末开征土地出让金以来，国家改动过其名称和中央与地方的分成比例。94年经过分税制革新以后，出让金所得收益全部属于当地政府，将土地出让金列入政府性基金项目，属于预算外资金。（自2011年1月1日起将全部预算外收支纳入预算管理，取消全部预算外收支科目）。

土地出让金收入加速了城市化和工业化，同时城市化和工业化也反作用于土地出让金规模，使其日益扩大，占据地方政府收入比例逐渐提高。数据显示，13年转让国有建设土地有36.7万公顷，所得收益是4.2万亿元，同比分别上涨了13.7和56.3个百分点，13年地方财政一般预算收入为6.90万亿元，其占比60%。2014年出让国有建设用地27.18万公顷，出让金收入为3.34万亿元，同比分别减少27.5%和27.4%，2014年地方财政一般预算收入为7.58万亿元，占比44% 。15年，转让国有建设土地是22.14万万公顷，所得收益是2.98亿元，同比分别降低了20.2与13.3个百分点，2015年地方财政一般预算收入为8.20万亿元，其占比36%。

二、我国土地出让金存在的问题

土地出让金的盛行产生了诸多好处，使得地方政府筹集充足的建设资金，带动城市经济发展，提高市民生活质量，促进农村经济转型，帮助农民进城务工；同时问题也接踵而来。

（一）土地出让金收支预算管理不严格

2014年政府首次通过法律——《新预算法》明确规定，政府的所有收入全部上缴国库，纳入公共预算管理，并实行收支分离管理，但事实并非理想。2015年，据审计署报道，部分地方政府土地出让收支没有全额纳入公共预算，有8358.75亿元没有上缴至国库而是滞留在财政专户或被直接坐支；部分地方为加快经济发展，未经国家许可私自减免企业或返还企业土地出让金收入7218.11亿元。这不仅造成国有土地收益的流失，也易滋生腐败链条。

（二）土地出让金的支出安排不合理

（1）被征地或拆迁农民补偿少。

在理论上，被征地农民应得到全额的、大量的补偿。但实际上，地方政府更重视城镇化建设、公务人工资的支出、事业机关日常费用，仅仅补偿被征地农民的成本，甚至部分地方没有充实预留被征地农民的土地补偿金。征地农民的社会保障问题突出，所以媒体都在有关征地农民上访现象。

（2）土地出让金在农村建设支出偏少

审计署曾报道，土地出让金支出中，农村建设支出与城市基础设施建设支出比例约为3：80。可见，城乡歧视问题在土地出让金支出上十分严重，这也是城乡发展水平逐渐拉大的原因之一。

（三）增大金融风险

银行欢迎地方政府通过抵押土地来获得银行的贷款。但地方政府无法偿还贷款，银行产生大量呆坏账。某种程度上，土地财政直接提高了金融市场风险。

三、我国土地出让金的改进

（一）合理划分中央和地方的财权和事权

当地政府资金缺乏最主要因素就是财权和事权不相符。营改增的背景下，地方财政收入进一步下降，加快构建地方税主体税种，增加地方政府收入的来源，这才是“授之以渔”的办法。我国地方政府应尽快开征保有环节房产税。当前我国居民住宅面积保有量符合开征保有环节房地产税的条件。并且住宅面积的保有量会随我国城市化进程的加快仍继续增加，可征的保有环节房地产税征税范围将进一步扩大。所以，地方政府可以开征保有环节的房产税，以此形成稳定的税收。在此基础上，“金变税”有利于财政资金预算管理，避免土地出让金不缴入国库。

（二）改变地方政府的政绩观

在政绩考核上改变仅重视GDP和财政收入的考核体制。地方政府为了引进项目建设创收GDP、完成财政收入任务，肆意“以地生财”。土地资源是有限的、不可再生的，地方政府这种短期行为不符合可持续发展，他们是在过度提前消耗子孙后代的利益。因此，我们要家里建立多方面考核的，科学的综合政绩考核体系。摘除考核制度中不适合的当下为民服务宗旨的制度，让政府职能服务于民众。另外对于当前一次性获取土地出让金体制是不够合理，可以试着分批次获取这些资金，削减应届政府过分获得土地出让金收益的机会，完成经济持续发展。

（三）完善土地出让金管理制度

（1）加强土地出让金收入管理

严格实施依照国务院所出台的《通知》条例，“把土地出让金收支总额划入预算，实施“收支分离”管理的要求，保证没有国库以外的土地出让金收入。

（2）明确规划土地出让金的支出比例与范围

全国统一的土地出让金制度在法律层上一直处于空白，相关政府条例仅见2006年国务院并颁发的《通知》，并且只是确定了土地出让金收入的运用范畴，尚未就各类开支所占比值给予说明。

因此中央政府应出台法律、法规明确规范土地出让金的支出使用方向，并且明显加大在城乡农民方面的支出比例，严格强调地方政府的的土地出让金仅来自与城镇土地的部分，其支出要重点加大对农民保障房的投资与建设。这样不仅可以确保惠及民生项目的资金充足，也可减轻城乡差距。在实际分配土地出让金的过程中，要公示各项用途的支出结构和比例，以供大众监督核查。

（四）加强审查与监督

土地出让金收支管理体制的正常运作是需要严谨的审核与管制体制作保障。为了确保土地出让金收支管理的约束力，审计署要定时对各个出让金收支做一个单独审计，并把最后结果进行公开宣布。并且还要将最后结果算入当地年终审核成绩，提升当地政府管理者的关注程度。

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