小议归档文件中的文件发文稿纸和文件处理单

张锐

摘要：归档文件中的发文稿纸和文件处理单是归档文件不可分割的有机组成部分，能够体现文件的来源、签批、流转过程等诸多内容，应该引起归档单位的足够重视，应与文件正本定稿一并归档，不能分割。

关键词：文件归档；文件发文稿纸；文件处理单

国家档案局第8号令即《机关文件材料归档范围和文书档案保管期限规定》中第十条明确要求：机关应归档纸质文件材料中，有文件发文稿纸、文件处理单的，应与文件正本、定稿一并归档。

在机关年度文件材料归档检查中，发现相当一部分单位在文件材料归档时对应归档文件的文件发文稿纸和文件处理单并不重视，视其可有可无。具体表现在：1、剔除文件发文稿纸或文件处理单，只保留正文和底稿；2、收发文件时使用胶水将文件发文稿纸或文件处理单粘在正文上，给整理装订带来不便；3、文件发文稿纸和文件处理单摆放顺序不规范，随意性大容易遗漏。

这些做法不但损害了应归档文件的完整性，而且无法查找和认定文件作者、签发人、处理意见等重要信息。在给确定文件来源制造困难的同时，也给文件的行政效力及其合法性埋下了隐患。所以在收集整理归档文件时，机关档案工作人员一定要注意应归档文件的齐全完整，文件发文稿纸和文件处理单是应归档文件的有机组成部分必须归档。如发现缺少文件发文稿纸和文件处理单应当主动与拟稿的业务部门和主管领导沟通，及时查找或重新填写然后归档。

归档文件是否齐全完整将直接决定文件的合法有效， 十二届全国人大常委会第六次会议对行政诉讼法修正案草案进行了审议，国家行政学院教授胡建淼进一步指出“行政诉讼的受案范围在整个行政诉讼制度中是最重要、最关键、最敏感的问题”。行政诉讼“三难”中，最突出的是立案难。

此次行政诉讼法修正案草案增加了一条规定，即公民、法人等在对具体行政行为提起诉讼时，可以一并请求对规范性文件进行审查。

这些以政府名义下发的文件专指行政机关针对不特定对象制定、发布、能反复适用的行政规范性文件。“在实际生活中，‘政府文件往往成为行政机关做出罚款、吊销营业执照等具体行政行为的直接依据。和法律相比，‘行政公文与社会生活的距离更近，虽然在法律效力上，“行政公文”低于法律、行政法规和规章，但其也具备了“普遍的约束力”。北京大学法学院副院长沈岿说。

政府公文是政府管理社会生活的规章制度，体现了政府的意志，具有强制力和约束力，与百姓和公众的生产生活密不可分，但它并不存在于法律的框架之中，所以政府公文是特指政府机关针对不特定对象制定、发布、能反复适用的行政规定性文件。

曾一度热议的浙江省台州市以“政府文件”形式下发市级单位要开展‘助力五水共治活动，文件中写明：“捐款“捐款原则上参考以下标准：正厅级8000元、副厅级7000元……请各单位于2014年1月13日下午下班前完成认捐工作。”一时间，“政府文件”劝捐的新闻成为社会议论的热点。

这类的政府公文，看起来很权威其实往往违法违规，在此次行政诉讼法修正案草案就明确规定：：公民、法人或者其他组织认为具体行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规章以外的规范性文件不合法，在對具体行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查；这就保障了在行政诉讼中作为弱势的一方有要求行政机关举证的权利。而人民法院在审理行政案件中，发现上述规范性文件不合法的，不作为认定具体行政行为合法的依据，并应当转送有权机关依法处理。这就要求一旦法院认定规范性文件无论在内容上、程序上还是形式上出现不合法的的情况，行政机关就会立呈劣势，陷入被动局面。所以在行政诉讼或法院审理过程中势必对所涉及到的规范性文件进行审查，那么 “政府”无论从内容上的不合法还是形式上的不完整都将成为其致命的死穴。假设该规范性文件内容上存在不合法的地方那么在追究问责时也势必要查找文件的拟稿人和审批领导，以承担相应的责任。

作为机关负责档案工作的人员如果不能在文件材料年度归档过程中发现应归档文件构件不全的问题，或者发现后未予以重视，甚至人为剔除文件发文稿纸或文件处理单都将是一种严重的失职行为。

按照中华人民共和国监察部、中华人民共和国人力资源和社会保障部、中华人民共和国国家档案局第 30 号令《档案管理违法违纪行为处分规定》：第七条规定：因工作不负责任或者不遵守档案工作制度，导致档案损毁、丢失的，对有关责任人员，给予记过处分；情节较重的，给予记大过或者降级处分；情节严重的，给予撤职或者开除处分。所以机关档案工作人员切莫对文件发文稿纸和文件处理单掉以轻心，认为它可有可无。否则将会受到行政处分。

要注意的是在整理应归档文件材料过程中，不能使用胶水把文件发文稿纸或者文件处理单直接粘在正文上，可使用曲别针或大头针暂时固定。使用胶水粘贴不仅在撕启时损害文件而且给装订带来不便。装订时要注意应归档文件的发文稿纸和文件处理单在文件中的排列顺序。一般情况下文件发文稿纸应置于正文和定稿之间，文件处理单应置于收文的前面进行装订，这样既规范统一又不容易遗漏。

小小文件发文稿纸和文件处理单有时会产生巨大的作用，希望机关档案工作人员认真学习机关文书档案整理、归档的相关法律、法规。注重小节养成，培养良好习惯，为机关文书档案工作奉献聪明才智。