央行金融政策审计现状及实践研究

■王淑云

自2014 年《国务院关于加强审计工作的意见》首次以文件形式将政策审计内容明确纳入审计工作范围，2018 年《审计署关于内部审计工作的规定》正式将政策审计纳入内部审计范畴以来，人民银行根据党中央国务院的决策部署，将政策审计作为一项重大政治任务，探索开展了一系列政策专项审计调查项目，在政策审计对象、内容、范围、方法、路径和成果运用等方面做了有益的尝试，取得了突破性成果，金融政策审计工作雏形初步形成。随着新形势的不断变化，如何进一步提升金融政策审计质效，切实增强金融政策在金融经济宏观调控和央行治理中的作用，需要我们在内审转型进程中作出更多的变革和尝试。

一、近年央行金融政策审计实践基本概述

央行金融政策审计与传统审计的组织模式相比，具有立意的宏观性、内容的多样性、思路的复杂性、组织的灵活性、审计的联动性等特征，自2014 年人民银行探索开展金融政策审计以来，政策审计制度化初步形成，并在实践探索中取得了一定的成效。

1.金融政策审计内容和目标。政策执行情况审计是指审计机关在国家重大政策开始执行或执行过程中的某个时点提前介入，实施动态的审计监督。人民银行金融政策审计主要内容涉及货币政策、普惠金融、精准扶贫、乡村振兴、放管服、消费者权益保护等，重点关注政策安排部署情况、政策执行情况、政策绩效评价等方面，在审计范围上覆盖多个行政区域乃至全国各地，在审计内容上涉及诸多政治、民生、经济等领域。从近几年政策审计成果看，央行对政策安排部署情况、政策执行情况的审计执行逐步成熟完善，基本实现了政策审计揭示和反映阻碍国家政策顺利实施的困难和问题，督促及时问题整改，促进完善政策措施，推进政策贯彻落实，提升金融政策执行效果的审计目标。

2.金融政策审计组织和原则。针对政策从制定、部署、执行到产生结果的过程特点，央行始终坚持审计项目和审计组织方式“两统筹”原则，对金融政策审计主要选取了审计调查组织模式，审计调查相对专项审计，在程序上有一定区别，审计调查可以向或不向被审计单位征询意见，出具调查报告，相比专项审计的审计报告需要征求被审计单位意见，出具意见书、决定书的规定，审计调查程序上简化一些，有利于提高工作效率。目前基本形成了央行内部以审计为基本手段开展工作，央行外部主要采取在被审计相关业务部门组织协调下以调查形式开展的组织模式。同时根据不同的政策特点调整审计方法、路径，这种组织模式在一定程度上解决了内部审计职权限制以及政策审计判断机理复杂、涉及社会面广等问题。

3.金融政策审计渠道和路径。央行金融政策部署落实历经四个阶段——政策制定、实施、评估、调整，涉及面较广，有政策的制定方、管理与监督方、政策终端执行方、相关的市场主体，每个环节对政策目标实现都起着决定性作用，因此金融政策审计既要面向人民银行，即重点审计央行货币信贷、金融稳定、外汇管理、调查统计、征信管理、国库管理、支付结算、金融消费者权益保护等多个业务领域及其他内设部门，还要针对相关政府部门、金融监管部门、金融机构、企业和个人等进行拓展审计。在央行内部重点了解政策制定与执行推进情况，在外部重点了解政策推进实施的成效和成果，两者缺一不可。

4.金融政策审计方式和手段。人民银行开展金融政策审计融合了合规性审计和绩效审计，对贯彻落实政策措施过程和结果进行持续动态的监督、评价和建议，不仅反映违法违规问题，还剖析原因，提出建议，分析绩效，评价经济效益、社会效益和环境效益，与常规审计相比，人民银行现行金融政策审计方式和手段要更灵活、更多样。审计方式包括检查、调查和监测，审计手段包括资料查询、数据分析、调查取证等，这些措施在一定程度上确保审计人员在审前、审中快速找出金融政策执行中的异常现象，增强审计发现和问题分析的针对性，提高政策执行绩效评价的客观性和公正性，为完善相关金融政策提供可靠的参考依据。

二、当前金融政策审计急需解决的问题

1.金融政策审计成果运用的问题。落实金融政策审计的目的是促进政策落实，抓手是成果运用，但金融政策审计不同于常规的内部审计，发现的问题往往涉及各级人民银行、银保监、金融机构、企业，甚至个人，不同层级的责任主体，纷繁复杂的主客观原因和背景在一定程度增加了审计成果运用的难度。同时审计结果运用及整改不但涉及政策执行和资金使用的各方，还与地方政府息息相关，面对地方政府对金融政策的选择性执行、象征性执行和扩大化执行，人民银行分支机构均无法实施问责，审计结果运用和整改情况也无法成为地方政府决策考核的依据，重大政策落实跟踪审计的权威性和效果大打折扣，审计的实效性明显不高。

2.金融政策审计运行机理的问题。金融政策审计是从政策的发布到政策的执行以及政策执行后的效果进行全方位跟踪，需要审计工作模式动态化，审计关口前移，以此增强政策审计的预防功能和持续监测功能，目前政策审计机制还无法满足。一是缺乏规范的运行机制。在执行金融政策审计过程中，人总行对金融政策审计相关要素缺乏较完善的操作指导，如项目的组织形式、取证方式、审计结果处理模式和政策审计实施允许关联的被审计对象、范围等均没有明确规范，与传统的内部审计项目相比，缺少经验借鉴和方法指导。二是缺乏系统的绩效评价机制。金融政策审计主要评价政策措施贯彻落实情况的好坏程度，涉及人民银行和金融机构，甚至涵盖政府多个部门、企业和个人，是一项极为复杂的工作。但目前实施的政策绩效审计评价中缺乏一套科学系统的评估评价体系，政策绩效审计成果质量难以得到保障。

3.金融政策审计质量提升的问题。一是人员素质影响审计质量。金融政策的制定、实施、评估、调整是一个极其复杂的过程，受内外部经济环境影响较大，审计人员作出判断需要具备完备而丰富的专业知识、审计技术能力和判断预测能力，但目前央行审计队伍存在着年龄结构老龄化、知识结构过于集中单一、综合技术能力不够强等一系列问题，特别是基层行审计人员的专业性和政策审计的宏观性存在一定差异，要有效完成政策审计既定目标和任务，需要完善审计队伍的知识结构和专业结构。二是证据不充分影响审计质量。金融政策审计从内容上看比较宏观，审计取证需要将宏观的政策具象化、指标化，分解细化到配套政策实施的制订和执行、政策对相关领域的影响、政策效果评估和调整改进等方面，甚至还要对政策执行过程中出现的突发情况进行充分调查，审计取证才能全面客观的反映问题。而在实际审计过程中，取证一旦涉及外部单位，人民银行内审部门由于不具备对外部单位原始凭证、数据信息检查取证的权力，往往只能以调查方式听取被审计单位、被审计关联单位汇报，收集被审计关联单位政策落实情况总结、调查等材料。三是对政策把握不一影响审计质量。政策相关文件在政策制定依据、实施要求、政策目标等方法阐述较笼统，主要是原则性、方向性要求。在实际审计过程中审计人员与被审计部门在许多重要问题上存在一定分歧，被审计部门常常对审计结果持有异议，影响了审计的权威性和客观性。

4.金融政策审计组织协调的问题。一是政策审计组织协调难度较大。央行内部审计主要关注本单位及所属单位财务收支、内控管理等事项，金融政策审计主要关注外部，涉及政治、经济和民生，涵盖社会各类群体、各个行业，审查范畴涵盖人民银行、银保监、地方政府、金融机构、企业和个人等多个维度，波及地域广泛，乃至全国，政策审计面临跨区域跨部门执行，相互间协调难度较大。二是金融政策审计职权范围较窄。政府审计部门依据审计法，具备向关联企业、机构开展检查、调查权力。而央行内部审计无论是国家法规还是央行内部相关制度均没有明确内部审计对金融机构、银保监及政府相关政策部门的检查、调查权限，金融政策审计涉及的审计范围、关联对象与央行现有审计职权和审计范围存在一定冲突，显然央行目前采取的政策审计路径已超出了法规制度授予内部审计的权限，人民银行内部审计更多地是借助人民银行的监管权力协调开展政策审计调查。

三、继续深化央行金融政策审计的建议

金融政策审计具有“点多、面广、线长”等特点，加之时效性强、专业性要求较高、审计风险隐患大，对审计部门而言是困难也是挑战。为解决金融政策审计推进过程中面临的新问题和新需求，我们有必要在审计制度与环境上有所改进。

1.完善配套制度，推进审计联动机制。一是明确金融政策审计实施框架。总行内审部门与政策制度、执行部门应建立沟通交流机制，共同确定政策审计各项战略计划，明确政策审计的主要任务与审计目标，建立重大政策审计评价体系，让政策管理部门的需求在审计中得到体现，让政策审计实施有据可依。二是完善政策审计制度支持体系。赋予央行内部审计对金融政策相关部门的外部检查权、调查权，央行内部审计有权对相关部门政策执行的真实性、合规性及政策实施的经济性、效率性和效果性进行检查和评价，其次依法将审计结果和整改要求向社会予以公告，警示风险，并督促相关部门、金融机构、企业等及时整改，同时央行内审部门应将政策审计成果纳入单位组织考核和年度业绩考核。三是构建整体联动协调机制。通过工作例会、组织座谈、征询意见等方式加强内审部门与银保监、政府相关部门、央行政策执行部门的协调配合，形成审计监督合力的同时共享政策审计成果，统筹提高审计工作效果。

2.优化审计组织模式，提升审计执行效率。一是推行阶段性政策审计制度。将政策审计分政策制定和政策执行、政策评价三个阶段，不同阶段关注的审计对象和审计重点不同。对金融政策制定阶段审计重点应关注政策出台的决策依据、合法合规性，为央行制定政策、适时修正政策等提供建议，对政策执行阶段审计重点则主要关注政策执行内容、标准是否符合政策要求，执行过程是否合规合法，执行结果是否到位，执行过程是否存在失职渎职、弄虚作假、不作为和乱作为等现象。政策审计评价阶段重点关注政策执行对经济金融及社会民生产生的影响，客观评价政策执行效率、效果、效益。二是加强动态审计监控。对金融政策落实情况实行全程非现场监测与阶段性现场审计相结合，既能实时掌握政策实施的效率、效益和效果情况，了解政策落实面临的新问题、新困难，也能全面系统对阶段性政策落实工作作出准确评价，揭示宏观经济运行中带有全局性、普遍性的重大金融政策落实问题，科学评价金融政策执行对经济社会产生的效率、效益和效果。三是拓宽审计类型。除了开展金融政策专项审计外，还应通过交叉审计、一拖N 审计等多种方式提高政策审计的覆盖面和审计效率，

3.推动审计创新，提升跟踪审计质效。一是建立数据分析平台。政策实施涉及多个政策监督管理部门、金融机构、企业等，政策审计分析判断需要大量持续性数据信息，因而在日常监测和审计中加强政策实施情况数据积累，构建集中统一或多部门联网的数据分析平台非常必要，通过数据关联、整理、分析、汇总，找出政策执行异常行为和重要资金流向，发现政策落实过程中的潜在风险和重大问题。二是提升审计技术含量。技术的提升有利于提高对政策贯彻落实各个环节的审计监督力度，提高审计对政策系统风险的识别监测和防范能力，有利于对提取的数据信息进行科学分析，提高审计分析和判断的准确度，揭示重大政策贯彻落实中存在的苗头性、倾向性问题，最终促进金融政策在制定、执行、改进的过程中不断完善。

4.培养审计队伍，提升审计人员专业素质。一是开展业务培训。以培养内审人员职业能力为核心，持续深化内审人员学习培训，提升内审队伍政策审计能力，定期举办政策审计业务专题培训，开展后续教育，通过岗位练兵、审中讨论、案例分析等多种方式促进内审人员政策审计学习交流，更新知识，保证内审人员具备与政策审计相应的知识、技能。二是开展专业调研。以“项目带队伍，调研带队伍”的方式，开展政策审计理论研究与实务调研，通过研究式审计，参与式调研，提高政策审计服务决策、完善管理和支持发展的能力。三是开展业务交流。深入挖掘政策审计工作过程中的新方法、新经验，通过组织案例教学或编发内审工作专刊转载宣传，实现政策审计信息交流和资源共享，达到价值互用、相互促进、共同提高的目的。