美国就业与社会保障智库研究：主要类型与特征分析

陈斌++俞贺楠

一、问题的提出

智库，是一种把科学作为政治决策的工具。从历史渊源看，今天我们称之为“智库”（think tank）的组织最早诞生于美国，美国历史最悠久的智库已经存在了100余年，产生于20世纪20年代前后，例如卡内基国际和平基金会成立于1910年，政府研究所成立于1916年。

对于智库的界定，学者们对之亦有不同的定义。一般而言，智库是指那些非营利性的、无党派的、独立于政府的、从事国内或外交政策问题研究的组织。尽管各种智库在组织规模、资金来源、研究领域等方面存在较大差异，但都试图影响公众舆论和公共政策。就其类型而言，智库的分类方式各种各样，智库可以以研究所、研究中心、公司等形式存在，其研究领域涉及社会政策、政治战略、社会和科技问题、工业或商业政策以及军事等等。在美国，智库已经成为了继立法、行政、司法之后的第四种国家权力①。由于美国的智库强调其独立于政府的性质，所以本文介绍的智库均属民间性质，研究内容主要涉及就业和社会保障领域。

二、美国就业与社会保障智库的类型

（一）以研究所形式存在的民间就业研究智库：美国充分就业研究所

就业作为民生之基，关乎百姓生计和社会稳定，一直是各国政府和社会关注的焦点。美国作为工业化起步较早的国家，工人群体形成亦早且规模庞大，有关就业、失业的问题伴随着经济危机的出现而成为政策研究的重点。

美国充分就业研究所②成立于1994年，总部位于俄勒冈州南部，其主要从事最佳就业实践案例研究，并为失业保险、人力资源开发和社会救助等领域提供智力支持。该研究所协助各州政策和方案的设计与实施。与此同时，它发布的机会报告（Opportunity Reports）是各州和地方官员了解各地人力资源和社会救助项目的重要信息来源，他们一般会根据该研究所提供的信息来完善本地区的项目。该机构的研究领域主要包括两个方面：一是福利项目研究；二是失业保险和人力资源计划研究。

在社会福利项目研究方面，自1996年国会通过《国家福利改革法》以来，各州废除了无偿保障的方案，开始尝试各种方式来最大化实现就业和增加收入，以使失业者减少福利依赖。在国家福利支出急剧减少的情况下，各州政府开始思考如何提供充分就业和实现经济上的自给自足。为此，美国充分就业研究所已经为36个州和地方政府提供政策设计与实施意见，其职员全部来自此前管理相似福利和社会服务项目的各级政府官员。

就失业保险和人力资源研究来说，由于美国各州的失业保险是由各州自己来配置，所以在公平性、有效性以及成本方面存在诸多差异。该研究所则负责设计和运作各州的失业保险和人力资源项目，并且通过开发相关案例来帮助各州予以完善。

（二）以公司形式存在的人力资源研究智库：人力资源开发研究公司③

以公司形式命名的智库在美国也较为流行，其中最著名的当属兰德公司，本文中提及的人力资源开发研究公司（Manpower Development Research Corporation）是由福特基金会和一批联邦机构资助，于1974年成立，其主要关注减贫、促进经济自给自足和公共教育、提高大学毕业率等。作为中介机构，该组织既为公共部门，也为私人提供政策相关的咨询，同时也与政策制定者和实践者进行沟通。总之，所有的目标都是为改善低收入者、家庭和儿童的生活。

MDRC的工作区域涵盖几乎美国所有州以及大多数主要的城市，其经费来自政府部门资助以及70个私人基金会、家族基金会和公司基金会的捐赠。

MDRC的研究领域具体如下：一是高等教育，其中重点领域是发展性教育、经济援助、学生服务、体制改革以及教学与课程改革。二是脱节的青年，其中主要对象包括高中辍学青年、寄养青年和残疾青年。三是工作和收入保障，重点领域涉及工作保护、经济激励、房屋/社区倡议、工作支持与资产保护、福利改革和就业障碍。四是有孩子的家庭，关键领域包括家庭关系、幼儿照顾及早期教育和代际项目。五是健康与残疾问题，重点领域是有关残疾人健康、残疾康复以及心理健康和药物滥用。

从财务情况来看，MDRC的收入来源比较多元化。该机构2014年的收入中有49%来自基金会、企业和个人捐赠，政府资助占到39%，投资和收费占4%，此外还有8%来自其他情况的收入。从支出来看，占比最大的是家庭或儿童保障方面，占28%；其次是健康和就业障碍方面的支出，再者是低工资工人和社区支出，占16%。

（三）以研究中心形式存在的公共政策智库：法律与社会政策研究中心④

法律与社会政策研究中心（The Center for Law and Social Policy，简称CLASP）成立于1968年，总部位于华盛顿，它是一个全国性的无党派反贫困组织，旨在通过政策倡导来解决低收入群体的问题。该机构为贫困和低收入家庭的孩子、家庭以及个人发出自己的声音；通过战略合作，帮助政府官员将好的想法付诸实践。除了低收入的问题外，该组织还直接解决个人和家庭因种族、民族和移民身份而受到的歧视问题。

CLASP的研究领域具体如下：一是基本技能和劳动力培训；二是儿童保育和早期教育；三是儿童支持计划；四是儿童福利；五是法律援助；六是就业战略；七是贫困与机会；八是累犯问题；九是工作/生活质量；十是工作支持。

从CLASP的年报可以看出，该机构2014年的收入主要来自以下几个方面：基金会资助8896310美元，占98.8%；社会捐赠39178美元；投资收入（固定收入基金、利息与股息）为17237美元；会议收入是22625美元；其他收入为27076美元。支出主要分为三个方面：一是项目服务费，为5436072美元；二是支持性服務费，为194980美元；三是管理和一般募捐费，为219396美元；总支出5850448美元⑤。

三、特点总结

美国作为智库的发源国，也是当今世界上智库数量最多的国家，其智库发展亦有着鲜明的特点与优势。本文通过分析三个就业与社会保障相关领域的美国智库，发现其具有以下特点：

（一）强调独立性是美国智库的首要特征

这里的独立主要包括财政独立、运营独立及研究独立。美国理论界普遍认为，智库是公民社会的核心要素，它是独立于政府的组织，其运营和研究也不受政府的控制。尽管智库和政府保持着密切的联系，需要依靠政府的政策支持，但是，这些智库又不隶属于政府部门，它们具有相当的独立性，其研究过程、研究结论均不受制于政府，各政府部门无权干预智库的研究咨询工作。政府部门需要咨询服务时，一般采用招标方式，委托智库自主进行，被咨询人员和被咨询机构不受任何政治力量和利害关系左右，他们站在客观独立的立场上，凭借自己的信息资源、业务准则、智力判断来得出结论和提供咨询。从本报告的案例中我们也可以看出，这些智库在介绍自己的时候，一般都会首先提出自己是一个独立性的非营利研究机构，表明组织的性质与立场；案例中的美国充分就业研究所会接受政府委托，协助各州开展有关失业项目的政策设计与实施。

（二）机构人员多样化是美国智库的显著特征

美国智库的工作人员来源一般比较广泛，比如，在智库的研究人员中，有全职研究员，也有兼职研究人员。其中，兼职研究人员有聘请的大学兼职人员，还有辅助研究员，或者访问研究员。此外，由于智库本身涉及的研究领域较广，所以研究人员的学科背景也是多种多样，多学科交叉保证了其应当复杂问题的需要。与此同时，智库也非常重视人才的培养、引进和考核。智库人才主要来源为名牌大学刚毕业的研究生、大学的知名学者和专家、企业界的精英、政府卸任的官员等。比如，案例中的美国充分就业研究所，其工作人员中就有很大一部分是来自政府卸任的官员，他们此前已在人力资源、失业以及福利等与研究所研究主题相关的领域工作过数十年，有着丰富的实践经验。

（三）资金来源多元化是其正常运行的保障

美国智库的资金绝大部分是来自基金会、公司和个人的捐赠，同时也包括一些出版收入和其他投资收益。比如，MDRC的经费来源则更为广泛，包括政府部门的资助以及70个私人基金会、家族基金会和公司基金会的捐赠。CLASP的经费来源则较为集中，其98.8%的经费是来自基金会的资助，社会捐赠、投资收益的占比非常小。

（四）研究成果转换及传播形式多渠道化

在成果转换方面，智库通过出版书籍、政策论文、技术报告等等，将自己的研究成果尽可能予以传播。比如，美国充分就业研究所每年会发布全国范围内失业保险项目的研究报告。就研究成果的传播形式而言，首先，许多智库每年通过举行多种多样的报告会、研讨会、新闻发布会以及情况介绍会等吸引大众的注意。其次，智库也非常注重通过出版研究成果的方式发挥影响决策和大众意见的功能。同时也会通过自己的网站发布大量的研究成果信息。再者，智库以专家身份在报纸、杂志、网络、广播和电视上发表评论。有些智库还建立了自己的广播和电视平台，大量转播信息。

（五）政府的税收优惠政策鼓励智库发展

首先，政府会对智库参与的政府委托项目给予优惠扶持。政府历来都是智库的重要客户，智库既可接受某一届政府直接委托的咨询课题，也可通过投标的方式取得政府咨询项目。政府还规定咨询费可以纳入成本，不征所得税。其次，作为非营利机构，智库可获得的美国联邦税法的优惠分为两部分： 一是对非营利组织获得的捐款减免税收，二是向非营利机构捐赠的机构和個人可以享受税收优惠。美国税法第 501（c）（3）款规定了各种符合免税条件的非营利组织类型，几乎所有的非营利组织都免缴国家和地方的财产税、营业税。美国政府对智库在税收优惠、捐款优惠等方面的支持，为智库的发展提供了良好的发展环境。

注释：

①沈开举，余艳敏.美国智库发展现状与评价[J].人民论坛，2014（2）：228

②资料来源：美国充分就业研究所官网：http：//www.fullemployment.org/

③资料来源：人力资源开发研究公司官网： http：//www.mdrc.org/

④资料来源：法律与社会政策研究中心官网：http：//www.clasphome.org/

⑤CLASP 2015年年报

（作者简介：陈斌，中国人民大学中国社会保障研究中心博士生；俞贺楠，中国劳动保障科学研究院副研究员，博士）