试论事业单位编外人员福利待遇解决的途径

王宏伟

事业单位是为了社会公益目的，由国家机关举办或者其他组织利用国有资产举办的，从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会服务组织，国家通过编制管理实现对事业单位人员的配置和调控。事业单位人员结构大致分为两类：一类是编制内人员，包括签订聘用合同的编制内聘用人员、无须签订聘用合同的编制内聘用人员或某些地区占编不入编的人员;另一类是编制外人员，包括档案内部管理的编外人员和档案外部管理的编外人员。编外人员一般实行企业化管理，与事业单位签订劳动合同。

随着社会的发展和公共服务领域的延伸，事业单位的职能不断扩大，所需人员也随之增加。由于编制的限制，编制外聘用人员已成为一些事业单位开展工作的重要力量，但其福利待遇等方面存在着不可忽视的问题。解决编外人员的福利待遇问题，对稳定事业单位编外人员队伍有着重要意义。

一、编外人员福利待遇存在的问题

（一）编外用人缺乏科学合理的制度规范和操作规程

由于缺少统一明确的法律依据、制度规范和操作规程，编外人员的使用由各用人单位自行聘用，各自为政各搞一套的现象普遍存在。在用与不用、怎么用、什么时候用等问题上，用人单位缺少统筹兼顾和长远规划，大多是根据本单位阶段性工作的需要，临时做出用工决定，主观随意性较大;有的用人单位无视法律法规的规定，不与编外人员签订劳动合同，或者签订不规范的劳动合同，或者利用优势地位在劳动合同中减轻或免除自己的法定责任，损害劳动者的权利，显失公平。

（二）同工不同酬现象普遍存在

主要表现在以下几个方面：一是同岗不同酬，编外人员与在编人员在同样的岗位做相同的工作，薪酬水平不同。二是工资结构单一，缺乏正常增长机制。编外工作人员无论是工资收入还是其他福利待遇都明显低于编内人员，缺乏必要的正常增长机制，很多编外工作人员的基本工资以社会最低工资标准或同类职位的最低工资标准为依据，有的还一聘不变;“五险一金”大多难以落实或落实不到位，就业、养老、医疗等方面的社会保障水平偏低。尤其值得注意的是，由于在编人员有正式编制，不仅工资待遇好，而且工作稳定性大、心理优越感强，在一些用人单位甚至出现了“编内人员看、编外人员干”的不合理现象，编外人员承担着与在编人员相同的甚至更多的工作任务，却得不到与在编人员相同的工作报酬，严重挫伤了编外工作人员的积极性，这种二元制的用工制度在一定程度上造成了社会不公。

（三）培训晋升机会少

各用人单位普遍存在对编外人员重使用轻培训的现象。造成培训机会少的主要原因有两点：一是用人单位从用人成本和用人效率考虑，同等情况下优先考虑培训在编人员，这是因为编外人员的流动性强，单位在用人的策略上比较倾向于使用为主。二是那些在辅助岗位工作的编外人员培训机会更是少之又少，辅助岗位具有较强的可替代性，从事的多是简单性、重复性的工作，就工作性质而言也缺乏培养和深造机会。评先评优、晋职晋级更是无从谈起，职业发展前景相当狭窄且严重受限。

二、改善编外人员福利待遇的对策建议

（一）完善现有法规，保障编外人员权益

1.完善现有法规

解决事业单位人事争议的依据散见于一些专项立法、部门规章以及各省市政府的规范性文件，归结起来可以分为三类：一是法律法规，即《公务员法 》《劳动法》《劳动合同法》和2014年新颁布实施的《事业单位人事管理条例》;二是《国务院办公厅转发人事部关于在事业单位试行人员聘用制度意见的通知》《关于印发〈人事争议处理规定〉的通知》等有关人事争议处理的各种规范性文件;三是最高人民法院发布的《关于人民法院审理事业单位人事争议若干问题的规定》等审理人事争议法律适用的司法指导文件。这些法律法规争议主体是事业单位在编人员，不包括编外人员。编外人员一般同单位之间依据《劳动法》和《劳动合同法》签订劳动合同。这就造成进行管理和解决纠纷时在法律依据上的混乱，使用人单位和编外人员各自的权益无法得到有效保障。

完善现有法规，将编外人员纳入事业单位人事争议法律制度能够最大限度地解决各种人事争议，化解社会矛盾，促进社会和谐稳定。一是通过司法解释，解决人事争议解决程序的法律适用问题。通过司法解释，明确将《中华人民共和国劳动争议调解仲裁法》作为人事争议解决的程序依据，同时扩大人事争议的受案范围，将编外人员纳入其中。二是通过司法解释，解决人事争议的实体法律适用问题。将事业单位在编和编外人员同时作为适用主体。对事业单位编外人员的聘用合同如何适用《劳动合同法》做出明确规定，有利于保护事业单位编外人员的合法权利，有利于促进我国事业单位人事制度的改革。

2.对符合条件的编外人员签订劳动合同

在目前法律尚不完善的情况下，利用现有法律保障编外人员的权益。事业单位编制外人员由于不占事业编制，无法签订聘用合同。编外人员与事业单位建立劳动关系，按照《劳动合同法》规定应签订劳动合同。如一年内不签订劳动合同应支付双倍工资，超过一年未签订合同视为签订无固定期限合同。因此事业单位使用编制外用工应及时签订劳动合同，要从两方面杜绝侵害编外人员利益的合同。一是非法合同。如任意约定试用期，同工不同酬，单方解除劳动合同，收缴赔偿金、不支付补偿金等，均属无效合同。二是人为间断合同。《劳动合同法》规定，如果连续签订两次合同，劳动者如果要求签订无固定期限合同，用工单位应与劳动者签订无固定期限合同。有的单位为了规避连续两次签订合同风险，在第一次合同终止时不再续签，间隔一段时间后再签订第二次合同，员工仍回原岗位工作，这种严重侵害劳动者权利的行为应杜绝。

（二）结合事业单位岗位设置管理制度改革，通过竞聘上岗做到在编人员和编外人员同工同酬

事业单位岗位设置管理制度改革的目标是实行按需设岗、竞聘上岗、以岗定薪、合同管理，实现由固定用人向合同用人转变，由身份管理向岗位管理转变。

总体而言，身份管理基本特征是固化，而岗位管理基本特征是动态。这种动态表现为岗位管理具有开放性和动态性。岗位管理的开放性表现为，人员竞争上岗中，不论是何类岗位、何种岗位竞聘人员，只要符合岗位竞聘条件均可竞争上岗。因此，管理岗位、专技岗位、工勤岗位都向一切人员开放，人员可以在不同类别的岗位和不同层次的岗位间竞聘流动。这就从制度上打破了身份管理的固化体制，即在岗位管理下，没有在编人员和编外人员的固定身份划分，对个人来讲，通过竞聘可以调整岗位。岗位的动态性表现为，人员可以上下左右多向岗位流动，而不是身份管理的单项向上流动。岗位设置管理制度的改革为编外人员与在编人员在同等资历条件下竞聘上岗提供了可能。从身份管理向岗位管理的转变为从根本上解决编外人员待遇低、同岗不同酬提供了路径。

（三）建立富有成效的激励机制

1.保障编外人员的合理待遇

马斯洛的人类需求层次理论指出，当人的某一级的需要得到基本满足后，才会追求高一级的需要，如此逐级上升，成为推动继续努力的内在动力。编外人员首先是社会人，他们的物质和心理需求与他人一样需要获得满足。关注编外人员群体中发生的热点、难点和实际问题并及时解决，为他们排忧解难，才能赢得人心，稳定编外人员队伍，增强凝聚力，使他们全身心投入到工作中去。特别要处理好与编外人员切身利益紧密相关的问题，在工资方面给付合理的报酬;在单位能够掌握的奖金分配上，做到按岗分配，而不是按编内编外人员身份分配，使编外人员的收益与他们的实际贡献相匹配;在社会保障方面，为他们足额缴纳“五险一金”，解除他们就业、养老、医疗等方面的后顾之忧。

2.加强编外人员培训，提供晋升机会

事实证明，编外人员中不乏优秀人才，尤其在毕业生中蕴藏着丰富的人才资源。由于编制的限制他们无法被纳入正式编制。按照人才成长规律，其成长和发展总是由低到高地顺向上升，不会总是停留在一个水平上。要使编外人员最大限度地发挥作用，就要在他们的能力已有提高时，为他们提供施展才华的舞台，使他们留下来为单位贡献才智。这就需要建立激励机制，创造有利于编外人员成长和发展的良好氛围和条件。韦尔奇曾说过，培训是老板给职工最好的礼物，现代人力资源管理理念中已经把培训当作对员工的激励和福利。培训不应重编内轻编外，应一视同仁。对编外人员的培训能够激发他们对单位的归属感和责任感，同时对他们个人能力的提升和职业生涯的发展具有不可替代的作用。培训是既有益于单位又有益于个人的双赢的激励措施。在职称晋升方面，打破编内编外之分，对符合条件的编外人员给予晋升，使他们的个体价值、能力得到认可和取得应有的待遇。

3.适当增加编外人员的工资

从经济学的角度讲，工资具有经济保障性，是作为生产要素的劳动力的价格。当前情况下工资是绝大多数编外人员的主要收入来源，它对个人和家庭的生活所起到的保障作用是其他任何保障手段都无法替代的。工资收入对于他们来说不仅要保障衣食住行等基本需求，还要满足娱乐教育、自我开发方面的发展需求。以降低用人成本为目的给付编外人员低工资非明智之选，一味追求低工资，必然导致编外人员中人才流失和工作效率低下。因此事业单位应合情合理地确定编制外人员的薪酬，逐步缩小与在编人员的差距。一是不可把最低工资标准当做工资标准，应当在最低工资标准的基础上，参考当地社会劳动力的平均水平，结合单位支能付力，确定基本工资，达到待遇留人的目的。二是建立工资晋升机制，按照编外人员所在岗位、从事工种时间长短和工作表现晋升工资。三是建立绩效奖励制度，在同一岗位工作的编外人员付出和在编人员同等劳动取得同等成绩应得到相同的绩效奖金。

（作者单位：中国人事科学研究院事业单位人事管理研究室）