边界人民调解协作机制建设的实践与思考

钟郡强+陶静

广西贺州市位于湘粤桂三省（区）交界处，自古以来由于特殊历史及其边界地区的地理位置，接边地区群众一直或多或少地存在纷争。近年来随着经济社会的转型，边界地区成了矛盾的“多发地”、纠纷的“是非地”。为打破地域限制， 有效整合和充分利用资源实现优势互补，及时稳妥处理和化解跨区域性民间纠纷，确保边界地区和谐稳定，贺州市司法行政系统自2010年5月开始分别与临界省及区内接边市签订了边界人民调解协作协议，搭建了省、市、县（区）、乡镇、村五级边界人民调解协作平台，形成了一整套边界联调的工作制度和运行机制，化解了一大批矛盾纠纷，成效十分显著。

一、贺州市边界人民调解工作现状

广西贺州市所辖5个县（区）中有4个县（区）与外省、外市有接壤，全市人民调解组织中乡镇人民调解委员会共有61个，其中41个与外省、外市接边，接边地区调委会占全市调解组织的68%。其中有16个乡镇、57个行政村与湖南省、广东省接壤，有8个乡镇与桂林市接壤，有 17个乡镇与梧州市接壤。

2010年以来，贺州市积极与接边的湖南省永州市、广东省清远市，以及区内桂林市、梧州市等毗邻地区司法行政部门和相邻调委会加强边界人民调解协作工作，签订了人民调解协作协议，制定了各项协作机制，明确了各自职能，并针对案件难易特定召开联席会议。4年来接边地区双方共进行走访62次，开展省际边界矛盾纠纷排查183次，化解边界纠纷123件，调解成功119件，成功率达96.7%，取得了明显成效，有力地维护了边界地区的社会稳定。

二、为加强接边矛盾纠纷的化解，全面启动“五级”边界人民调解协作机制

（一）搭建五级人民调解协作平台，着力化解边界矛盾纠纷

2010年5月5日，贺州市富川瑶族自治县司法局率先与湖南江华县司法局签订了省际边界人民调解协作协议，标志着省际边界人民调解协作机制在贺州市正式启动。随后，贺州市全面启动边界人民调解协作平台搭建工作。

2011年9月和11月、2014年10月市司法局分别与湖南省永州市和郴州市司法局、广东省清远市及肇庆市司法局签订了桂粤湘四市（省际）边界人民调解协作协议。2012年5月11日，贺州、梧州、桂林三市市际接边地区人民调解协作签订仪式在贺州市举行。仪式上，贺州市司法局与桂林市、梧州市司法局分别签订了市际、县际接边地区人民调解协作协议。2013年8月12日，在富川瑶族自治县司法局提议下，湖南省江华瑶族自治县司法局、江永县司法局与富川瑶族自治县司法局进一步将省际边界人民调解协作机制扩大边界村级组织，在三县所有接边的村委全部建立省际边界联合流动人民调解室。

经过三年时间的打造，贺州市已与接边的省、市、县、乡镇、村建立起五级边界人民调解协作机制，全面构建起跨区域人民调解协作新平台。

（二）创新四项协作机制，确保协作平台工作常态化

为确保五级边界人民调解协作平台顺利运行，贺州市司法局积极与协作方共同创新建立了四项机制。

一是矛盾排查机制，接边司法所和调委会每月定期对各自辖区内涉及临界乡（镇）村（居）民的矛盾纠纷、纠纷苗头和隐患进行排查;二是信息交流机制，将排查结果以及纠纷发生、化解的情况及时向临界司法所、县（区、管理区）司法局通报;三是纠纷调解机制，纠纷发生后由纠纷发生地或当事人申请方所在地受理调解，对方当事人所在地为协调方协助调解，负责调解的司法所以书面形式将调解结果告知协调方司法所;四是联席会议机制，接边的市每半年或一年召开一次联席会议，通报各市工作开展情况，并对边界人民调解工作开展经验进行总结、交流，探讨预防和化解边界地区矛盾纠纷的办法、措施。

（三）抓好“六联”， 高效展开五级边界人民调解协作工作

1.抓“联席”共谋边界稳定格局

2011年贺州市与广东清远市、湖南郴州和永州市签订人民调解协作协议以来，每年均召开联席会。联席会议制度的真正落实，使接边地区双方调委会对边界地区群体性矛盾纠纷动向、双方矛盾纠纷的排查调处等信息能及时沟通，及时掌握各自辖区内的矛盾纠纷动向及苗头，及时稳控局面，达到往来常态及制度规范化，市级协作单位实行每半年走访一次、每年召开一次联席会议制度，全面、及时掌握各市矛盾纠纷动态，探讨化解措施，指导县、乡两级协作单位开展矛盾纠纷联防联查联排联调工作。

2.抓“联建”共建流动调解组织

贺州市积极与接边协作市一起建立规范化的人民调解组织，在贺州市司法局指导下，富川瑶族自治县与湖南省永州市江华瑶族自治县、江永县，共同在三县所有接边的村委全部建立省际边界联合流动人民调解流动调解组织，发生矛盾纠纷，双方联合调解组织共同派人民调解员参与调解，更有利于化解边界矛盾纠纷。

3.抓“联调”共化矛盾促进和谐

贺州市司法局与协作方紧紧围绕“联防联调、合作共赢”八字内容下工夫，通过信息交流机制与接边市及时共享纠纷苗头和隐患信息，按照纠纷调解机制共同化解矛盾纠纷，全面提升了创建和谐稳定边界的水平。如2011年清明节期间，富川瑶族自治县新华乡东湾村委黄家村与湖南省涛圩镇营上村因坟墓迁移补偿问题产生纠纷。新华乡人民调解委员会及时与涛圩镇人民调解委员会联合开展调解工作，在两省（区）人民调解员的共同努力下，纠纷得到及时圆满的化解。

4.抓“联宣”共创人民调解文化

贺州市司法局与接边市一起，通过法制宣传、文艺演出、横幅板报等形式将人民调解文化渗透到群众的生产生活中，贺州市还积极组织律师、法律工作者、人民调解员将法律知识送到边界地区人民群众手中，让边界群众形成了有矛盾找调解员，处理纠纷靠法律的意识，矛盾纠纷往往在“一杯热茶暖胃，双方联动工作，三句好话释怀，四季和谐平安”的“四字诀”中，化干戈为玉帛。

5.抓“联谊”共促民族团结友谊

贺州市积极做好人民调解协作工作的日常联谊沟通工作，2013年12月，市政府副市长李伟章率该市有关部门到广东清远市、湖南郴州市和永州市等接边市，交流学习接边市在人民调解工作方面取得的经验。贺州市司法局还积极搭建边界群众交流平台，利用传统节日、民俗节庆、圩日等特殊时间，开展接边地区群众的联谊活动，使民族团结之花遍地开，更有利于边界地区矛盾纠纷得到了化解。如富川瑶族自治县石家乡原来是边界矛盾的多发地，如今该乡涌现出8个湘桂边界“结对子”富裕村，5个省际接边村被评为市或县级文明村。

6.抓“联助”共保民生促发展

随着边界矛盾纠纷的有效化解，不但维护了边界地区的社会稳定，还促进了边界群众的经济发展，受到了群众的欢迎。如湖南省江华瑶族自治县白芒营镇螺山井村与广西富川瑶族自治县石家乡龙湾村接壤，以前两村村民常因土地争议而引发纠纷，导致存在争议的几百亩土地长期荒废。2010年4月12日，因螺山井村村民在争议土地上开荒种玉米被龙湾村村民发现，两村群众再起冲突。经两地司法所干警调解，双方达成调解协议，两地的干警还帮助双方共同开发因争议而荒废的土地，在土地种上了柑橘，如今，昔日的战场变花果飘香的果场，矛盾化解了，收入增加了，双方群众感受到了和谐边界带来的经济效益。

三、边界人民调解协作取得的成效

（一）实现了跨区域人民调解协作，全面提升了创建和谐稳定边界的水平

五级人民调解协作平台的建立全面深化多方合作，省际边界人民调解协作机制四项制度的落实，使接边地区双方调委会对边界地区群体性矛盾纠纷动向、双方矛盾纠纷的排查调处等信息能及时沟通，及时掌握各自辖区内的矛盾纠纷动向及苗头，及时稳控局面，达到往来常态及制度规范化。如今，涉及交界的毗邻村村民发生了纠纷，由毗邻村的村级联合调解组织负责调处;涉及周边多个村及毗邻乡镇之间的矛盾纠纷，由毗邻乡镇的镇（乡）级联合调解组织负责调处;涉及多个乡镇及重大、疑难矛盾纠纷，由县（区、管理区）级矛盾纠纷调处中心调整力量指导乡镇进行综合调解，取得了明显成效。矛盾纠纷得到了化解，从而密切了边民之间的感情，确保了边界地区社会稳定，全面提升了创建和谐稳定边界的水平。

（二）带动了边界地区法律服务向其他部门延伸，扩大了省际边界人民调解协作协议影响力

随着贺州市省际边界人民调解协作协议的顺利开展，对维护省际边界和谐稳定起到明显效果，也带动了法院、检察院、公安部门积极与接边地区有关部门搭建协作平台，协作服务范围不断扩大，协作机制不断完善，协作内容不断丰富。

2012年8月15日，贺州市八步区法院与广东连山、湖南江华两地法院签署了《桂粤湘三省（区）交界地人民法院司法协作工作规则》，建立起桂粤湘三省（区）交界地人民法院司法协作联席会议制度。把“法庭之间”的联动上升到“法院之间”，并从司法审判、调解工作、文化交流等多个层面加强互动交流，实现了区域法院工作的协调发展。

2013年10月25日，广西贺州市八步区、广东肇庆市怀集县、湖南江华县三地的法、检、公、司部门以及边界乡镇共同签署了桂粤湘《平安边界共建协作协议》，建起“矛盾纠纷联调、社会治安联防、突出问题联治、重点人员联管、突发事件联处、平安建设联创、维稳信息共享”的协作机制。

（三）涌现了一批边界人民调解工作的先进模范人物

2013年5月，司法部下发《司法部关于追授唐泉头全国司法行政二级英雄模范荣誉称号的决定》（司发通〔2013〕96号），追授广西贺州市富川瑶族自治县司法局石家司法所原所长唐泉头全国司法行政二级英雄模范荣誉称号。唐泉头同志生前所在在富川瑶族自治县司石家乡与湖南省接壤，唐泉头同志一直扎根基层，努力化解各类矛盾纠纷，特别是边界矛盾纠纷，直至2012年4月因肝癌去世。唐泉头同志是我们广大奋斗在省际边界人民调解工作战线上的优秀一员。

除了唐泉头同志，活跃在边界人民调解工作一线的富川瑶族自治县司法局新华司法所原所长何自武，也获得“全国优秀人民调解员”称号，钟山县司法局燕塘司法所所长廖思熠获得“全国模范人民调解员”“全国模范司法所所长”称号。

四、存在问题及原因

（一）涉边地区互相没有隶属关系，增加案件处理的难度

因为接边地区互相没有隶属关系，在具体案件处理中特别是涉及山林、土地、水利三大纠纷案件中，由于牵扯部门多，涉及人员多，纠纷年代长等原因，使得沟通困难，办事程序繁琐，一定程度上影响案件的处理，降低案件的调解率。

（二）人财物的缺乏阻碍降低办案效率

目前贺州市各级调解组织中的人民调解员一直是一个无专职身份、专项经费、专项补贴的“三无”群体，人民调解员为基层司法所人员及村委两定干部兼任，特别是近年来由于基层司法所社区矫正业务日趋正规化管理，除做好乡镇的中心工作外相当大的精力忙于对社区矫正人员的矫正教育工作，现有司法所中人员平均每个所不超过2人，全市1人所目前还有8个，长此以往大家都感到身心疲惫。加上涉边地区多是经济欠发达地区，涉边案件又多为路途遥远、交通不便的接边地区，多年以来由于人员缺少、交通工具难以解决等问题影响办案效率。

（三）组织建设不平衡，部分村级人民调解委员会不规范

村级人民调解委员会的组织建设一直以来都是人民调解工作中的重中之重，但因财力有限，资金多倾向于交通便利、办公条件良好、人员配备齐全等硬件齐全的村调委会。而那些接边地区的调委会多存在办公条件简陋、人员缺乏、调委会内部设置由于场地限制而无法达到规范要求，因此全市调委会发展存在不平衡现象，有待进一步提高。

五、几点思考

（一）边界人民调解工作需进一步争取各级党委政府的高度重视

边界人民调解工作既是化解人民内部矛盾的主要手段，也是维护边界稳定、确保边界平安的有效途径。由于边界地区的特殊地理位置，隶属不同的管理区域，人们的生活、工作方式也不尽相同，因此边界地区出现的矛盾更为复杂，处理起来更为棘手，如何真正把矛盾解决在最基层、解决在第一线，不仅接边地区乡镇党委政府要高度重视涉边人民调解工作，县、市、省（自治区）人民政府也应把人民调解工作正式列入议事日程，作为维护稳定工作的重中之重来抓，成立相应的协调机构，列入考核体系，与其他重点工作一同研究、一起部署、一起检查落实。

（二）边界人民调解工作需进一步加强涉边人民调解委员会规范化建设

一要从制度上解决涉边人民调解委员会规范化建设。目前人民调解委员会的建设方面还是比较薄弱的，加大涉边人民调解委员会工作力度，必须从人财物多方位扶持才能真正改善目前的落后状况，建议通过政府购买人民调解服务机制，采取政府购买形式增加专职人民调解员，解决各级人民调解委员会严重缺员的状态。既可以使人民调解摆脱自身发展的困境，保证其正常运转，有效激发涉边地区人民调解员的工作积极性、主动性，又能够为涉边地区群众提供公益、免费的非诉讼纠纷渠道，同时可以一定程度上避免因收费产生的权力寻租现象。二要加大对涉边地区行业性、专业性调委会的扶持力度。在涉边人民调解工作中有许多涉及专业性、行业性业务较强的案件（如当今热点矛盾医患纠纷、道路交通事故、劳动人事争议、市场纠纷等等），仅仅依靠联合调委会，由于调解员自身业务素质问题难以达到案件处理要求，建议同时横向建立健全行业性、专业性人民调解员队伍，在涉边地区设立道路交通事故、医患纠纷调委会、乡镇级劳动人事争议调委会等专业性调委会，并聘请专职人民调解员，以缓解目前涉边调委会工作推进难的局面。

（三）边界人民调解工作需进一步加大法制宣传力度，建立健全长效机制

一要加大法制宣传力度。接边地区群众的文化精神生活现在还处于比较单一、简朴的状态，我们应该调整工作思路，加大对接边地区群众的法制宣传，通过开展老百姓易于接受的各类文体活动、播放小电影等形式，让老百姓在活动参与中接受法制教育，以加强群众的法制意识，达到构建和谐社会的目的。

二要注意总结成功的经验，形成长效机制。4年以来贺州市司法行政系统通过“五级”边界人民调解协作平台的搭建，建立一套完整的协作机制，实现了矛盾纠纷调解组织全覆盖。在此基础上要将这些机制作为长效机制来抓，形成常态化、制度化、规范化，坚持协作平台的搭建，才能共创和谐边界。

（作者单位：广西贺州市司法局）