关于恢复公务员工龄工资制度的探讨

黎广胜

今年全国“两会”上，第十二届全国政协委员、中国作家协会会员何香久向大会提交提案，建议大幅提高中国公务员的工资，尤其是基层公务员群体的工资。何香久还建议要恢复2006年工资改革时取消的公务员的工龄工资，标准设为每年50元—100元比较合适。（参见2014年3月2日《南方都市报》）对此，社会曾产生广泛讨论。笔者支持关于恢复公务员工龄工资制度的观点。

一、公务员工龄工资制度的实施情况

最早出现对工龄表述的正式文件是1953年1月26日劳动部公布的《中华人民共和国劳动保险条例实施细则修正草案》，而我国的公务员工龄工资制度，始建于1985年的机关事业单位工资制度改革。1985年的工资改革，国家机关、事业单位行政人员、专业技术人员均实行以职务工资为主要内容的结构工资制，按照工资的不同职能，将工资分为基础工资、职务工资、工龄津贴、奖励工资四个组成部分，并规定了工作人员套改职务工资、计发工龄津贴的具体办法。

1993年机关事业单位工资制度改革，机关与事业单位在工资制度上相互分离，实行了不同的工资制度。其中，行政机关公务员实行职务职级工资制，公务员工资按不同职能，分为职务工资、级别工资、基础工资和工龄工资四个部分。根据规定，公务员工龄工资按工作人员年限确定，工作年限每增加一年，工龄工资增加1元，一直到离退休的当年为止。

2006年机关事业单位工资制度改革是新中国成立以来第四次大的改革。这次改革，将公务员基本工资结构由原来的职务工资、级别工资、基础工资、工龄工资四项构成简化为职务工资、级别工资两项构成，取消了公务员工龄工资和基础工资制度。同时规定：“实行级别与工资等待遇适当挂钩。厅局级副职及以下职务层次的公务员，任职时间和级别达到规定条件后，经考核合格，可以享受上一职务层次非领导职务的工资等待遇。”

二、恢复公务员工龄工资制度的必要性

（一）有利于彻底解决基层公务员待遇偏低的问题

当前，我国基层公务员待遇偏低是一个普遍的现象。解决基层公务员待遇偏低问题的途径，现在比较主流的意见是建立公务员职务与职级并行制度。但是，经过2006年工资改革后接近长达8年时间的探索，这一项制度并未能真正建立起来。可见，职务与职级并行制度在进行顶层设计的过程中存在着一定的困难和问题。笔者认为，职务与职级并行制度较难建立起来的原因，主要有两个方面：一是如何妥善解决职务职级并行制度和非领导职务制度的关系。《公务员法》第十六条规定，“公务员职务分为领导职务和非领导职务”，“非领导职务层次在厅局级以下设置”；第十七条规定，“综合管理类的非领导职务分为：巡视员、副巡视员、调研员、副调研员、主任科员、副主任科员、科员、办事员。”实行职务与职级并行制度后，在一个科级机构中，这意味着该单位的科员达到规定条件并经考核合格后，即可享受副主任科员的工资等待遇。但是，《公务员法》第十八条规定：“各机关依照确定的职能、规格、编制限额、职数以及结构比例，设置本机关公务员的具体职位，并确定各职位的工作职责和任职资格条件。”这说明，一个机关的领导职务与非领导职务是受职数和任职资格条件限制的。那么，如何妥善处理好职务与职级并行制度和非领导职务制度的关系？实行公务员职务与职级并行制度之后，公务员非领导职务制度是否还有存在的必要？这是在进行职务与职级并行制度设计中无法回避的问题。二是如何处理职务与级别的刚性限制问题。首先是职务的刚性限制问题。《公务员法》第二十九条规定：“公务员的职务应当对应相应的级别”。这表明，公务员的待遇受制于职务的刚性约束，因为公务员的职务决定公务员的级别，级别比对职务并随职务变化。所以，职务晋升几乎成为公务员个人发展的唯一路径。另外一个方面是级别的问题。由于公务员所在机构的层级决定了公务员职级的最高限，因此基层公务员上升的空间很有限。比如在科级机构，其领导职务最高是正科级，而职务又决定级别，行政级别最高也就是正科级。很多基层一线的公务员，机构本身的规格就低，职务层次相应也低，在其一生的职业生涯中往往只有办事员与科员两个职务晋升台阶。若其职务得不到提升，级别就不能提高；职级不提高，也就难以解决其待遇问题。因此，如何突破职务与级别的这些刚性限制，也是在进行职务与职级并行制度设计中必须解决的问题。笔者认为，若恢复实行公务员工龄工资制度，则可另辟蹊径，无需讨论公务员的非领导职务序列和公务员职数限制等问题，上述困境自然迎刃而解。所以，若从制度设计的层面看，在恢复工龄工资且适当提高工龄工资标准、公务员工资结构中其他构成不变的情况下，恢复并实行工龄工资制度有利于彻底解决基层公务员待遇偏低的问题。

（二）有利于完善公务员工资结构

公务员的基本工资构成为职务工资和级别工资两项。除此之外，公务员工资还包括津贴补贴和年终一次性奖金。但是，从工资改革后公务员的工资构成比重来看，基本工资所占比重过低、津贴补贴所占比重过大的现象突出（以某正科级公务员2011年工资收入为例，其基本工资所占比重仅为40%，见图1），引起不少诟病，最大的问题是扩大了公务员工资收入的地区差距，影响了分配公平。为消除这一不合理现象，在下一步推进公务员工资制度改革进程中，我们就要注意合理控制公务员津贴补贴在工资结构中的比例，适当提高基本工资的比重。笔者认为，如果恢复公务员工龄工资，则意味着增加了公务员津贴补贴之外的工资构成，从而控制了公务员津贴补贴在工资结构中的比重，这有利于调节我国不同地区之间的公务员工资收入差距。

[正科][其他

2%][职务工资

17%][级别工资

23%][津补贴

58%]

图1 2011年某正科级公务员收入结构图

（三）有利于健全工资的激励功能

考虑到我国公务员绝大部分在县以下基层单位工作和担任科级以下职位的情况，为了鼓励广大基层公务员安心本职工作，缓解都去挤职务这个“独木桥”的矛盾，2006年公务员职级工资制改革方案中对基层公务员采取了相应的倾斜措施。主要包括：适当加大不同职务对应级别的交叉幅度，将公务员对应的级别数由原来的15个增加到27个，各职务对应的级别数相应增加，科员、办事员从原来的对应的6个级别增加到对应9个级别，副科级从原来的对应5个级别增加到对应8个级别，给低职务公务员提供了一定的级别晋升空间。总体上看，在2006年的公务员工资改革中，加大级别工资的比重，使晋升级别对提高工资发挥了更大的作用；实行级别与工资等待遇挂钩，使公务员不晋升职务也能提高待遇。但是，正如前面所述，由于公务员职务与级别的刚性限制，这些倾斜措施并不能从根本上扭转基层公务员待遇偏低的现实，对长期在基层一线勤勤恳恳、兢兢业业地工作的公务员根本起不到激励的作用。

另外，在讨论工龄工资问题时，有人认为工龄工资和级别工资都能体现资历因素，如果恢复工龄工资，公务员工资构成就会存在功能重叠的矛盾。笔者认为，这只是看到问题的表象，而没有看到问题的实质。因为根据规定，在确定公务员级别和级别工资档次、执行相应的级别工资标准时，我们必须根据公务员所任职务、德才表现、工作实绩和资历来确定。这说明，级别工资的主要功能是体现“功劳”的问题，而不是“苦劳”的问题。而且，按照公务员正常晋升级别工资的办法，公务员一般每五年可在所在职务对应的级别内晋升一个级别，一般每两年可在所任级别对应的工资标准内晋升一个工资档次。但是按照规定，当公务员的级别达到所任职务对应最高级别后，就不得再晋升级别。这说明，级别工资虽然也考虑到了资历因素，但它并不能解决公务员的“年功”问题。而且，由于公务员的级别工资标准比较低，对于工龄较长的公务员来说，即使其能够享受上一级职务所对应最高级别的待遇，级别工资也并不能起到很好的激励作用。在此情况下，笔者认为恢复并实行公务员工龄工资制度，无疑是一种比较理想的选择。

三、恢复公务员工龄工资制度的两点建议

（一）依法确认公务员工龄工资制度

《公务员法》第七十三条规定：“公务员实行国家统一的职务与级别相结合的工资制度。”第七十四条规定：“公务员工资包括基本工资、津贴、补贴和奖金。”因此，恢复公务员工龄工资制度，必须获得法律上的确认。为此，建议国家有关部门提请全国人大常委会对《公务员法》进行修改。在公务员工资结构方面，建议将《公务员法》第七十四条修改为：“公务员工资包括基本工资、工龄工资、津贴、补贴和奖金。”

（二）适当提高公务员工龄工资标准

从工作性质和工作量上来看，公务员的工作性质主要是服务性的，很难用市场经济效益指标来衡量，也很难用量化指标来考核，在基层公务员中，最可能引起比较的就是工龄长短的不同，也就是说工作总量的不同。因此，从劳动创造的价值量大小这一角度出发，适当增加工龄工资标准是十分必要的。从经济社会发展水平来看，提高工龄工资标准也纯属必然。至于工龄工资标准确定为每年50元还是100元，笔者认为这需要经过一次比较全面的综合调查测算后方能确定。不过，有一点是肯定的，就是工龄工资不能再确定为“工作年限每增加一年，工龄工资增加1元”。

（作者系广西人力资源和社会保障厅规划财务处处长，副研究员）