公平可持续：社会保险制度改革的方向

罗俊鑫

社会保险事业关系着千家万户的和谐生活，关系着每一个人的切身利益。目前，社会公众对社会保险的高度关注，从养老保险个人账户空账、养老保险基金出现收支缺口、延迟退休年龄、“双轨制”、以房养老等等引发的不安与焦虑，已经表明公众对社会保险制度出现了信任危机。如何保证社会保险制度的健康发展，如何保障参保人的合法权益，已成为我们必须面对和解决的问题。党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出“建立更加公平可持续的社会保障制度”，这为社会保险制度改革指明了方向、明确了目标。

目前，我国基本建立以养老保险、医疗保险、工伤保险、失业保险、生育保险为核心的社会保险体系，社会保险覆盖面不断扩大，正在驶上“全民社保”的快车道。但社会保险制度的公平性、可持续性仍有缺失。在制度方面存在不同区域、不同群体之间实行不同的制度问题，这特别表现在养老保险体系中，机关事业单位工作人员和企业职工养老保险“双轨制”、待遇相差过大；在医疗保险体系中，城镇职工、城镇居民、农村居民实行不同的医疗保险制度，城乡差别过大。按照身份分设制度、享受待遇，不仅人为地导致制度的碎片化，还造成不同群体之间制度的不平等，在很大程度上妨碍了让更多民众公平享受改革发展成果的政策导向。因此，建立更加公平可持续的社会保险制度，已成为政府、社会和民众的共识。笔者结合学习党的十八届三中全会精神，从以下五个方面探讨促进社会保险制度的公平可持续发展。

一、实现社保全覆盖

实现社保全覆盖就是让符合条件的人员均纳入社会保险覆盖范围，这不仅仅是体现在制度上，更应体现在参保和享受待遇上，这就是参保机会公平，如果符合条件的人员没有纳入社会保险覆盖范围，公平无从谈起。公平是社会保险的本质属性。实现社保全覆盖是建立更加公平可持续的社会保险制度的基础。从全国情况看，目前有相当一部分非公经济从业人员、农民工和灵活就业人员没有纳入社会保险范围，比如养老保险，全国还有将近2亿符合条件的人员没有被纳入到覆盖范围（人力资源社会保障部副部长胡晓义在2014年3月“中国发展高层论坛2014”年会上讲话），与实现“全民参保”仍有很大距离。因此，首要的任务就是把符合条件的人员纳入社会保险范围，让参保人员平等享受社会保险待遇，实现人人享有基本社会保障，体现社会保险制度的公平性。另一方面，根据“大数法则”，社会保险覆盖范围越广，参保人数、缴费人数越多，基金收入和基金积累就会增加，基金可支付能力也就会增强，从而为社会保险制度的可持续发展提供更强的物质保障。

二、整合制度

我国各项社会保险制度是在不同年代分别建立的。城镇企业职工基本养老保险、城镇居民和新型农村社会养老保险；城镇职工基本医疗保险、城镇居民医疗保险和新型农村合作医疗绝大部分地区都是按不同险种分设的，不同制度和不同地区的政策、标准的差异导致城镇职工、城镇居民、农村居民在社会保险制度及享受待遇上的差异，既违背公平原则，也造成公共管理资源的浪费，更影响社会保险制度的可持续发展。由此可见，整合制度是建立更加公平可持续的社会保险制度的重点。目前整合制度的关键是，把现行的新型农村社会养老保险和城镇居民社会养老保险整合为统一的城乡居民基本养老保险制度；把现行的新型农村合作医疗和城镇居民基本医疗保险整合为统一的城乡居民基本医疗保险制度。城乡统一的养老保险、医疗保险制度，打破户籍制度的藩篱，无论生活在农村，还是在城镇，都能够在同一种养老、医疗保险制度下享受平等的保障权益，消除城乡之间的差别，实现城乡居民在制度上的公平和公共资源上的共享。2014年2月国务院印发了《关于建立统一的城乡居民基本养老保险制度的意见》（国发〔2014〕8号），决定将新型农村社会养老保险和城镇居民社会养老保险两项制度合并实施，建立统一的城乡居民基本养老保险制度，这无疑是在推动建立更加公平可持续社会保障制度的进程中迈出了一大步。

三、取消“双轨制”

目前，机关事业单位工作人员与企业职工实行两种不同的养老制度，即为“双轨制”。“双轨制”是计划经济向市场经济转型期的特殊产物，按照机关事业单位工作人员与企业职工的身份分别实行不同的养老制度，企业职工参加养老保险实行“缴费型”统筹制度，而机关事业单位工作人员的待遇实行“财政型”统发制度，实际上是一种福利保障制度。企业职工参保个人承担缴费，机关事业单位工作人员不用缴费，而机关事业单位的退休待遇远远高于企业的养老金待遇，两大群体的待遇差别被称为“最不公平”。如果机关事业单位继续固守现行的福利型退休养老制度，不仅显失公平，而且也不利于人员流动。因此，为了增加养老保险制度的公平性和适应流动性，必须从制度上解决社会反映强烈的“双轨制”问题。可以说取消“双轨制”是建立更加公平可持续的社会保险制度的关键。党的十八届三中全会提出“推进机关事业单位养老保险制度改革”，目标就是机关事业单位与企业一样实行统一的养老保险制度，取消“双轨制”，实现机关事业单位从福利养老向社会化的养老保险转变，机关事业单位养老制度与企业养老制度“并轨”，主要是在制度和模式上的统一，消除差异，实现公平。

四、健全法制机制

建立更加公平可持续的社会保险制度关键是要有良性的法制机制作保障。健全法制机制是建立更加公平可持续的社会保险制度的核心。一是完善社会保险法律法规。社会保险制度的公平可持续发展，必须要有完善法律法规作保证。因此，应进一步修订、完善、充实《社会保险法》等法律法规，只有社会保险法制走向健全完备，才能确立制度的公信力、公平性，才能保证制度的良性运行与可持续发展。二是健全多缴多得激励机制。多缴多得体现待遇与缴费挂钩，是调动参保人员积极缴费的一项激励措施。特别是实行个人缴费和建立个人账户的养老、医疗保险制度，更应体现多缴多得原则，缴费与享受待遇呈正相关关系，缴费年限越长、缴费越多，享受待遇也就越高。三是建立健全正常调整机制。建立健全养老金的正常调整机制，让全体人民享有稳定、可靠的养老金调整的安全预期。目前由于没有建立养老金正常调整机制，尤其是养老金的“十连调”，刚性增长影响了正常调整机制。连续调整的频次高、幅度大，已经产生后退休人员比前退休的待遇低的“倒挂”问题，使参保人心理预期越来越高，认为越早退休待遇越高，从而驱使参保人员想方设法早退休。另一方面养老金调整未与缴费年限、缴费金额等因素挂钩，弱化了多缴多得的机制。因此，要建立健全综合考虑收入增长、物价变动等主要因素的正常调整机制，实现社会保险待遇与经济社会发展相联系的持续、有序、合理增长。四是完善社会保险关系转移接续政策。由于历史原因各项社会保险制度分设，造成各项社会保险制度之间无法转移，或者衔接不顺畅，在一定程度上阻碍了劳动力的合理流动，进而影响了市场对人力资源的配置效率。因此，必须完善社会保险关系转移接续政策，更加注重各项制度之间的相互协调，实现不同制度之间的顺利转换衔接。五是提高统筹层次。社会保险统筹层次越高，制度覆盖范围也就越广，越能体现公平。党的十八届三中全会提出“实现基础养老金全国统筹”，让参保人员不分区域享受统一的国民待遇，以更高层次的社会统筹来更充分地体现社会公平；另一方面实现基础养老金全国统筹，从国家层面安排和保障基金，增强养老保险基金的调剂、保障功能和使用效率，从而更加保障参保人员待遇享受的公平性、稳定性和养老保险制度发展的可持续性。六是拓宽基金筹集渠道。健全社会保障财政投入制度，完善社会保障预算制度，明确政府所承担的社会保障责任，更好地发挥公共财政在社会保障中的作用。积极开辟国有资产社会保障资金新的筹资渠道，划转部分国有资本充实社会保障基金，使社会保障基金更有保障性和可持续性。七是加强基金保值增值。加强社会保险基金投资管理和监督，在确保当期基金支付和保证基金安全的前提下，积极稳妥地推进基金市场化、多元化投资运营，努力实现基金保值增值，这既是减缓未来基金的支付压力、实现制度可持续发展的要求，也是投资经济建设的重要举措。八是构建多层次的社会保障体系。制定实施免税、延期征税等优惠政策，加快发展企业年金、职业年金、补充医疗保险和商业保险等多层次的社会保障体系，改变过度依赖政府的基本保障格局，实现社会保险制度的多层次、多元化和可持续发展。九是适时适当降低社会保险费率。目前参保单位承担“五险”社会保险费的费率超过缴费基数的30%，企业普遍反映缴纳社会保险费负担重，特别是养老保险费率偏高，企业难以承受，一方面增加企业经营成本，影响企业竞争力，另一方面也影响企业缴费的积极性，就会出现故意欠费现象。因此，在扩大覆盖面、增加基金平衡能力的前提下，科学合理确定和调整社会保险缴费基数、费率，适时适当降低社会保险费率，减轻企业负担，降低经营成本，提升企业竞争力，保持企业发展的活力。十是研究制定渐进式延迟退休年龄政策。现在女性退休年龄大幅度低于男性，从总体上对女性不利，这不仅过早剥夺女性的工作权利，也过早剥夺了女性的发展空间和发展机会，直接影响其经济利益和福利待遇。因此，针对人口老龄化高峰期的调整，结合我国人口结构和人力资源供求的趋势，适时实行渐进式延迟退休年龄政策，既保持社保基金的长期平衡，又使我国的人力资源得到更加充分的开发利用，更是促进性别公平、平等。另一方面在人口老龄化进程中，需要微调退休年龄，以避免下一代负担过重，这是制度公平可持续发展的需要。

五、提高社保经办管理服务能力

党的十八大提出“健全社会保障经办管理体制，建立更加便民快捷的服务体系。”党的十八届三中全会提出“加快健全社会保障管理体制和经办服务体系。”加强社会保险经办管理能力建设和健全经办服务体系是深化社会保险制度改革的一项重要任务。俗话说，“三分制度，七分落实（执行）”，这说明落实的重要性，更加公平可持续的社会保险制度能否建立、制度能否落实到位，关键在于社会保险经办机构的执行力、经办管理服务能力的高低。因此，提高社保经办管理服务能力是建立更加公平可持续的社会保险制度的保证。一是加快健全社会保险经办管理体制，着力整合经办管理资源和管理职能，提高经办管理效率。二是加强社会保险经办管理服务的规范化、标准化、信息化建设，优化经办服务流程，为参保人提供更加方便快捷的服务。三是建立标准统一、全国联网的社会保险管理信息系统，实现全国“社保一卡通”，参保人员流动到哪里，社保网络就服务到哪里，方便参保人员走天下。四是加强社会保险干部队伍建设，提高干部队伍的政治思想素质、业务水平和服务水平，为建立更加公平可持续的社会保险制度提供人才保障和能力保障。

（作者系广西壮族自治区社会保险事业局副局长）