风险管理导向下的高校政府采购问题与对策研究

高校政府采购逐步成为高校教育事业健康持续发展的重要支撑。新形势下，“放管服”改革为高校政府采购带来了新的机遇和挑战，同时对高校政府采购业务提出了更高的要求。通过风险评估，发现政府采购管理中的核心风险、完善内部控制体系建设，是规范高校政府采购业务，提高资金使用效益的重要途径。

一、高校政府采购面临的形势

1.环境优化，落实“放管服”要求。为进一步推进简政放权、放管结合、优化服务，营造良好的改革环境，自2016 年以来，中共中央办公厅、国务院办公厅相继印发《关于进一步完善中央财政科研项目资金管理等政策的若干意见》（中办发〔2016〕50 号）、《国务院关于优化科研管理提升科研绩效若干措施的通知》（国发〔2018〕25 号）等文件，进一步扩大了高校、科研院所在科研项目资金、科研仪器设备采购等方面的管理权限，简化科研仪器采购流程。而教育部等五部门联合印发了《关于深化高等教育领域简政放权放管结合优化服务改革的若干意见》（教政法〔2017〕7 号），提出高校和科研院所应破除束缚高等教育改革发展的体制机制障碍，激发办学活力，要简化优化服务流程，精简和规范办事程序，缩短办理时限，改进服务质量。可以看出，“放管服”改革为高校政府采购带来了新的机遇和挑战，高校政府采购有了更加灵活多样的平台。

2.放权不放任，强化内部控制建设。简政放权，并不意味着放松了规则和底线，相反，在简政放权条件下，高校要切实做好政府采购的监督管理，做到全程公开、透明、可追溯。《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出，对财政资金分配使用、国有资产监管、政府投资、政府采购、公共资源转让、公共工程建设等权力集中的部门和岗位实行分事行权、分岗设权、分级授权，定期轮岗，强化内部流程控制，防止权力滥用。财政部印发的《关于加强政府采购活动内部控制管理的指导意见》进一步明确了建设要求，政府采购内部控制应以“分事行权、分岗设权、分级授权”为主线，通过制定制度、健全机制、完善措施、规范流程，实现对政府采购活动内部权力运行的有效制约。近年来，各个高校根据上级要求和自身管理需要，均在开展经济活动内部控制建设，政府采购作为高校重要的经济活动之一，涉及到机关部处、院系等部门的资源分配，政府采购内部控制的建设，对于规范政府采购活动中的权力运行，提升政府采购活动的组织管理水平和财政资金使用效益，意义重大。

二、高校政府采购工作存在的主要问题

1.采购效率有待提高，采购方式未满足形式需求。目前，高校政府采购存在着采购效率较低，采购方式未灵活多样的问题。对于学校可以自主采购的项目，部分高校缺乏创新和探索，片面强调宁紧勿松，未利用电子商务平台及供应商集中遴选等等方式，仍按照公开招标限额以上项目的采购模式进行管理，导致采购周期较长，无法及时满足教学和科研需要。

2.政府采购评审流于形式，甚至存在评审及合同签订时间倒置情况。高校评审专家为随机抽取，若专家业务领域未进行细分，存在随机选中的专家业务领域与本次采购项目不符，加之评审时间较短，可能导致评审专家无法对采购需求做出合理分析和判断，出现评审专家随意评审、评审流于形式等。此外，部分项目需求单位为缩短采购周期，存在先与意向单位签订合同，后补充进行采购评审的情况，评审严重流于形式。

3.供应商考核和评估机制未建立健全。多数高校存在着重采购，轻评估现象，未建立供应商考核与评估机制，对供应商履约情况包含价格、交货时间、质量、服务进行考核，无法对供应商按等级进行分类，导致质次价高的供应商仍然在供应商库中，影响着政府采购质量。

4.对二级学院采购的指导和监督有待加强。为落实“院为实体”的需求，部分高校招采机构主要负责公开招标限额以上的采购项目，将限额以下项目的采购权限下放至二级学院。但由于二级学院采购人员均为兼职，且缺乏专业的培训，对政府采购政策掌握不清，导致二级学院采购管理有失规范。采购权限的下放并不代表责任的下放，高校招采机构作为归口管理部门，应对学校所有的招采业务负责，对于二级学院的政府采购项目，更应加强指导和监督。

5.高校间缺乏专家与供应商信息共享机制。高校相较于其他单位，采购服务存在着同质性，意味着高校可以共享专家与供应商库。专家共享机制的缺乏，将导致部分项目的评审专家缺乏，无法满足项目需求；而供应商信息无法共享的话，可能导致在其他高校评级较低或失信的供应商仍可以参与本校的政府采购项目，最终将影响采购质量。

三、高校政府采购风险评估路径

1.高校政府采购风险评估程序。

（1）风险评估准备。评估准备主要是访谈和收集资料的过程。评估小组需要召开座谈会，与政府采购部门、项目需求部门以及财务等部门进行访谈；收集资料主要是收集政府采购管理制度与业务流程、年度采购预算和实际采购明细、招投标文件、采购合同及供应商档案等相关资料。以此来掌握采购部门的管理模式、采购方式、采购程序等，了解项目需求单位对本校采购业务的相关意见与建议。

（2）风险识别。风险识别的目的是建立一个基于风险事件的、综合的、广泛的风险清单，这些事件可能创造、加强、阻碍、降低、加速或推迟目标的实现。在前期风险评估准备的基础上，评估小组需要通过不限于查阅文件、现场访谈、穿行测试、控制测试等必要程序，识别采购中需要关注的重要环节以及可能存在的风险点。

（3）风险分析。风险分析是理解风险性质和确定风险等级的过程。风险分析是对“已识别的风险”进行“后果和发生可能性”分析，这就提示风险分析的具体工作内容是包括对风险源、风险原因、以及风险的正面、负面的结果，和这些结果发生可能性的考虑。对于高校来说，采购主要的重点环节包含预算、招投标、以及合同签定等。在识别风险后，需要对该风险点可能对采购业务造成的损失进行判断，并判定风险级别。

（4）风险控制。风险管理的核心目标是将风险威胁的程度降到最低。风险控制即是针对风险点提出相应措施进行防范。如可能存在质次供应商继续参加学校招采活动，应该提出加强对供应商的考核与评估，将供应商的履约情况以及是否接受过监管机构的处罚等纳入考核指标，对于不合格供应建立淘汰机制。

（5）跟踪监督。风险评估的监督和评价过程包括：监督和评价风险识别的充分性；风险分析的合理性，及针对这些风险所采取风险控制措施的恰当性。只有进行跟踪与监督，才能确保风险评估的实质有效开展。

2.政府采购风险管理评价指标体系。

本篇政府采购风险管理评价指标体系包含7 个一级指标，17 个二级指标以及38 个评价要点，总分共计100 分，涵盖管理体制与运行机制（15 分）、预算编制（5分）、采购立项（20 分）、采购实施（30 分）、合同管理与资金支付（20 分）、质疑投诉处理（4 分）以及监督与评价（6 分）。详见下表。

4.高校政府采购优化路径探讨。

（1）健全政府采购内控体系，防范采购风险。放权并不意味着放任，管理则要守住底线，防范采购风险，简而言之，放出活力，管住风险。构建以风险管理为导向的内控体系有利于政府采购活动中查错防弊，堵塞漏洞，保障采购业务的规范性。高校政府采购部门应以采购服务于广大师生为立足点，定期开展风险评估，识别关键风险点，查找内部控制设计和执行缺陷，并提出风险控制措施进行完善，使得政府采购内部控制体系得到进一步优化。

（2）落实放管服要求，探索采购新模式。政府采购的核心要素是采购质量、采购价格、采购效率，高校采购追求的最终目标是优质优价、物有所值、合法高效。高校应在政策范围内，合法合理的灵活选择采购方式，如对于非公开招标项目，采用供应商遴选方式，建立供应商备用库，只要是采购需求单位从供应商备用库中购买的货物、服务等，均可以得到认可；随着电子商务的发展与成熟，各类供应商均在京东等电商上有自己的销售平台，高校应在建立配套制度的基础上，建立通用货物电商快采平台，提升采购效率。

（3）加强信息化建设，业务与管理并重。在业务方面，高校政府采购部门应加强信息化建设，积极开发电子招投标系统，电子招标系统分为采购人模块、供应商模块、评审专家模块、招标代理模块和监管模块，构建“五位一体”模式。采购人可以在线完成全流程操作，从招标文件、开标、唱标、语音播报、异地评标到评标报告、资料归档均可通过系统自动完成，可以实时动态追踪；在管理方面，通过对招采数据进行整合分析，生成采购数据报表，对采购异常情况进行提示和预警，实现智能化的监督和管理。

（4）建立供应商考核与信息共享机制，提升采购质量。高校政府采购部门应组织使用单位对供应商履约情况进行监督、反馈与评价，落实供应商分级管理机制，对不合格的供应商，建立黑名单制度，取消其入库供应商资格。此外，高校间可建立供应商信息资源共享平台，将供应商的资质业绩、服务价格、服务质量以及社会声誉等指标纳入共享平台，共享供应商信息，逐步优化供应商库，以提升采购质量。