政府投资项目绩效审计的问题及措施——以深圳市为例

一、引言

近年来，随着我国国民经济的快速发展，各级政府不断加大对重大建设项目的投资力度。政府投资项目的日益增多和项目本身的惠民特征让越来越多的人民群众关注政府投资项目的建设问题。审计作为一种监督机制和国家治理体系的重要组成部分，正是查明并解答上述问题的有效途径，能够为社会公众传递关于政府投资项目的真实、可靠的信息，发挥审计监督与群众监督之间的作用关系，以审计监督带动群众监督。

本文将通过对深圳市政府投资项目绩效审计公告的分析，探讨目前政府投资绩效审计仍然存在的问题，并提出相应的完善建议。

二、深圳市政府投资项目绩效审计的问题

1.政府投资项目绩效审计的公告数量。

2016 年至2019 年深圳公布的政府投资项目绩效审计的审计公告数量整体上较少，虽然有小幅度的增加但并不明显，表明深圳市对于政府投资绩效审计的公开程度不高。

2.审计结果公开时间。

我国政府投资项目绩效审计公告时间距离审计结束时间平均为7 个月，审计报告滞后严重。当社会公众通过审计公告了解政府投资项目信息时，该项目可能早已建设结束并且投入使用了一段时间，公众无法了解项目在施工、决策、预算等不同环节存在的问题，也不能及时的向政府进行反馈，项目建设过程中的问题难以得到解决；其他未开始计划或者已经开始决策的政府投资项目也不能及时的从已经审查完的项目中得到其经验和启示，提前预防可能出现的问题，绩效审计的成效受到了极大的负面影响。

3.审计时间点。

从表1 中可以看出，政府投资项目绩效审计主要以事后审计为主，几乎不关注事前审计和事中审计，没有实现贯穿项目全过程的审计。刘家义审计长在《论国家治理与国家审计》中提出，审计具有揭示、抵御和预防功能，其中最终的目标就是实现预防功能。但是事后审计是在项目建设完成之后发现项目决策、实施以及运行时的问题，此时只能针对相应的问题进行整改，对已经造成的决策错误或者实施过程中的损失通常难以挽回和补救，即使能够补救也要再投入更大的成本，更加不能达成预防的目标。所以，对事前审计的忽视很可能会导致事前监督不足，对项目决策过程不能实现有效的管控，难以从源头解决问题。

三、深圳市政府投资项目绩效审计问题的原因

1.法律法规不完善。

虽然审计署在2011 年发布了《政府投资项目审计规定》，但是却没有针对性的对政府投资项目绩效审计做出规定。虽然各地方政府也根据实践的具体情况，制定了相应的部门规章制度或地方规章，但是影响力有限，缺少全国性的政府投资项目绩效审计的法律法规。

2.缺乏完善的绩效评价体系。

政府投资项目范围广阔，每个领域都有其特殊性，评价标准很难达到统一，所以目前我国仍然没有建立一套科学、合理、完整的绩效评价体系。这就导致审计人员在绩效评价的过程中没有权威的评价依据，只能根据经验制定临时的绩效评价标准。

自行制定标准就会产生各种衍生问题。首先，审计人员不熟悉特定的行业，在选定评价指标时局限于财务指标，忽略项目的其他方面。其次，绩效评价指标应当包括定性指标和定量指标。审计人员在对效率性进行评价时，通常会侧重于比较模糊笼统的定性评价，而忽略定量评价。最后，审计人员自行制定的评价标准缺乏可比性。

3.审计人员的综合素养能力不足。

目前审计机关的审计人员普遍紧缺，而每年开展的政府投资项目又非常多，难以分派大量的审计人员进行过程导向模式的政府投资项目绩效审计。我国审计机关的审计人员仍然以财会人员为主，构成比较单一，缺乏多方位人才。对审计人员的选拔仍然是通过公务员统一考试，并没有对审计人员的专业能力进行考核，导致审计人员普遍缺乏管理、运营方面的专业知识，缺乏从宏观角度看问题的能力，综合分析能力不够。

4.缺乏完整成熟的审计公开系统。

审计报告是审计项目的最终产物，且编写完成后需要与被审计单位进行商讨，提交审计部门审核，导致审计报告的发布时间滞后严重，监督作用大打折扣。其最根本的原因是局限于审后公开，对审计过程中的信息没有及时的整理总结，缺乏一个实时的审计公开系统。

四、政府投资项目绩效审计完善措施

1.建立健全法制法规。

（1）明确政府投资项目绩效审计的地位。

首先，应当对《审计法》进行修订，明确绩效审计的基础概念、审计内容、审计目标、审计范围等内容，确立绩效审计的地位。然后在绩效审计的基础上对政府投资项目绩效审计的内容进行阐述和进一步规范，结合地方政府实践中的经验，逐步制定完善、详细的政府投资项目绩效审计制度。

（2）制定政府投资项目绩效审计准则。

政府投资项目绩效审计准则应当包括以下几个方面，首先是对概念、审计范围、审计内容、审计对象等基础理论的阐释；其次是确定审计机关、审计人员以及各自的职责分工，明确权责划分；再次是以审计准备、审计实施、审计后续为时间轴，对审计工作进行具体的指导，明确每一步审计人员需要做的工作；最后，规定审计报告的内容以及要求对政府投资项目绩效审计报告进行强制性公开，确保审计信息透明度。

2.建立完善的绩效评价体系。

建立完善的绩效评价指标体系可以参考几个重要的标准：法定标准，各行业都有其特定的法律规章；项目的预期标准，参考审计对象自己制定或采用的效益标准，将实际的情况与预期相比较；以往相似项目标准，参考以前年度相类似项目的实际水平以及审计部门在进行相似审计工作时所采用的评价标准和取得的成果；行业标准，将项目的实际水平与行业内其他项目的平均水平进行横向比较；技术标准，相关研究或部门制定的技术手册的数据；以前年度审计的建议，如果是二次审计的项目可以参考已得到的审计结果和已提出的审计建议，是否达到审计建议所要求的标准水平。

3.优化审计团队。

（1）提高审计人员综合素养。

笔者认为，审计作为一项专业性较强的工作，应当脱离公务员考核体系进行招聘，由审计署牵头，对招聘人员的审计专业知识、沟通技巧、数据分析等多方面能力进行考核。除此以外，审计机关可以联合高校举办在职审计培训班，对已有的审计团队进行培养。

（2）整合资源，建立专家团队。

建立审计人才库，将各级审计机关的审计人员都录入人才库中，在面临大型审计项目时，审计机关之间可以整合人力资源，进行合作，将不同特点的审计人员的作用最大化。除此以外，还可以外聘专家，建立专家团队，专家应当包括各行各业不同领域的人才。

4.建立审计公开系统。

审计公开系统是在审计过程中分阶段向社会公众公开审计情况的系统，将审计公开的时间由审计后拓展到审计立项到审计结束的整个时间段。在建立该系统时，可以在审计机关的官网上单独开辟出一个审计公开板块，将审计分为四个阶段，分别为：审计立项阶段、审计公开征求意见阶段、审计报告准备阶段、审计报告提交审核阶段。在审计立项阶段向公众公开审计对象、审计此项目的原因、审计目的以及本次绩效审计的审计标准；在审计公开征求意见阶段可以开辟意见收集的系统，向社会公众征集希望审计的重点以及掌握的被审项目的证据等；在报告准备阶段适当整理出已经发现的问题，及时的公开反映问题；在审计报告审核阶段明确报告公开的时间和审计报告包括的基本内容框架。

由于四个阶段之间存在明显的时间差，每个阶段的间隔时间都较长，不是实时动态更新，需要提前计划安排好公开时间，在公开系统中显示当前审计项目所处的阶段以及下一阶段的公开时间，方便社会公众查看和更好的安排审计工作以及及时地调整审计的进度。