审计监督全覆盖下资源环境审计如何顺应新时代的发展要求

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一、引言

随着经济社会的发展，我国对资源环境保护工作越来越重视，资源环境审计的广度和深度在不断拓宽和挖掘，面对新时代审计全覆盖的新要求，必将推动创新审计理念，多举措解决资源环境审计中存在的问题，顺应新时代发展要求。

二、新时代对资源环境审计的要求

1.资源环境审计要围绕中心、服务大局。

为深入贯彻落实科学发展观，促进贯彻落实党的十九大关于“加快生态文明体制改革，建设美丽中国”决策部署，积极开展资源环境审计工作，要紧紧围绕生态环境保护治理和维护国家资源安全目标，有力推进生态文明建设，促进经济社会的可持续发展,建立完善生态文明建设制度体系。

2.资源环境审计要延伸触角、全面覆盖。

党的十八大以来，党中央、国务院高度重视审计工作，要求对公共资金、国有资源、国有资产、以及领导干部经济责任履行情况实行审计全覆盖。党的十九大中共中央《深化党和国家机构改革方案》中明确，我国要“构建集中统一、全面覆盖、权威高效”的审计监督体系，这体现了全覆盖是审计权威高效的保障，我国将进入审计监督全覆盖的新时代。为顺应时代发展要求，资源环境审计范围也将向社会经济发展环境、企业（居民）生产生活环境等方面延伸，加大在资源环境审计方面的人力、物力、财力投入，全力推进资源环境审计全覆盖。

3.资源环境审计要突出重点、注重成效。

资源环境审计要按照“统筹规划、全面审计、因地制宜、突出重点”的要求，结合当地实际，充分调研了解资源环境建设中存在的突出问题，紧紧围绕资源环境领域里的重点资金、重要环节、重大项目和资源开展审计，加大对资源环境保护、项目开发、污染治理等方面违法违纪问题的查处力度，在推进绿色发展、加强环境保护治理、改革生态环境监管体制等方面提出切实可行的审计建议，充分发挥审计在经济社会健康运行中的“免疫系统”功能。

三、资源环境审计在新时代发展中存在的问题

1.审计风险隐患大。

我国对资源环境审计的研究起步较晚，还处于不断探索阶段，审计理论不成熟与审计体系不完善将产生巨大的审计风险。

一是缺乏健全的资源环境审计依据作支撑。虽然2017年6月，中央全面深化改革工作领导小组会议审议通过了《领导干部自然资源资产离任审计规定（试行）》，但《审计法》《环境保护法》等专门的法律未明确规定资源环境审计相关内容，资源环境法规体系、环境标准等还处于建设和完善阶段，缺乏权威性的审计依据。二是缺乏具有普适性的评价指标体系。资源环境审计涉及水资源、土地资源、森林资源、矿产资源等多个领域，每个领域的专业评价指标不尽相同，审计人员难以进行定量分析、确定效果并落实责任。三是缺乏较为完善的审计模式。大部分地区在资源环境领域的审计处于试点探索阶段，对于如何确定审计内容和范围、选用什么样的审计取证程序和方法、审计结果如何评价等，未形成一套较为完善的可供复制推广的审计模式。

2.审计广度和审计深度不足。

一是资源环境审计范围狭窄。资源环境审计对象主要包括大气、水、海洋、土地、矿产、森林、草原、城市和农村等，面对审计全覆盖的任务，我国目前开展的大部分资源环境审计主要是以领导干部自然资源资产离任审计、土地资源、森林资源、水资源等方面为主，以财务为导向，围绕环境保护资金这条主线开展审计，在生物多样性审计、核安全与辐射审计、农村人居环境等方面尚未涉足，对相关部门的环境管理、环境治理责任进行的绩效审计少，与审计全覆盖还存在一定差距。二是资源环境审计工作深度不够，受审计手段、审计技术设备、审计人员素质等多方面因素影响，导致对深层次问题的研究不够深入，存在的潜在风险未被完全揭示，绩效评价不全面，降低审计质量。

3.审计理念和审计技术落后。

资源环境审计涉及领域广，需要使用现代化技术设备如卫星遥感、G PS全球定位、谷歌地图以及其他检测设备来获取大量的相关业务数据，通过大数据平台进行比对分析，查找问题线索。审计机关大部分审计人员不具备应用以上技术的能力，仍保留着财务审计的老思路、老方法，大多数是对环境保护资金收支的真实性、合法性、合规性进行检查，忽略了项目本身和资源环境管理方面的问题，受审计手段的限制，获取的业务数据也是有限的，从而对资源环境保护的效益、环境政策的执行效果情况审计少。

4.审计力量和审计人才匮乏。

资源环境审计涉及面广、技术性强，审计人员不仅需要懂得财务审计方法和技术，还需要掌握政策法规、经济学、管理学、统计学、工程学等多方面专业知识，同时还要兼备沟通交流、绩效审计、联网审计、综合分析等技巧，专业能力要求比传统审计更高、更严。审计手段具有更高的科学含量，不仅局限于传统的财务审计，还扩展到地理信息技术应用、大数据联网审计。目前，大部分从事资源环境审计的人员主要是财务和工程审计人员，审计人员的知识结构比较单一，局限于审计、会计、财务、经济、工程管理等学科，在资源环境管理方面专业知识和专业技术储备少，相关业务经验不足，获取业务数据的技术和手段有限，在很大程度上制约了资源环境审计全覆盖的进一步发展。

四、紧跟时代步伐，多措并举开辟资源环境审计工作新局面

1.完善审计体系，最大限度防范审计风险。

在完善相关法律法规制度、体系方面。通过《宪法》明确审计机关在资源环境审计中的宪法地位，通过《审计法》、《环境保护法》明确审计机关在资源环境管理体系中的地位、职责、权限、审计范围和方法，同时出台一系列相关的行政法规和规范性文件，使资源环境审计法律依据充分，增加审计的权威性，降低审计的法律风险。在资源环境审计制度化、规范化建设方面。深入推进审计理论研究，结合试点审计，引入资源环境经济评价法、资源环境费用效益分析法、平衡记分卡等能够从多维度较为精确衡量资源环境成本和效益的分析方法，加快确定权威性的审计标准和评价指标，制定可执行的资源环境审计指南和工作细则，规范审计的范围、内容、程序和方法，总结一套可复制和推广的审计模式，使资源环境审计制度化、规范化，有效防范审计风险。

2.创新审计理念，构建审计全覆盖大格局。

要推动实现审计全覆盖，必须从以下三个方面创新审计理念：

一是树立“一盘棋”的审计理念，科学制定审计计划，统筹安排审计项目。在制定年度计划和中长期项目计划前，注重对资源环境审计对象和范围的综合考虑，加强调查研究以及与各部门之间的沟通，确保与各级审计机关项目有机衔接，避免审计项目的交叉重复，分类确定审计重点和范围，使资源环境审计全覆盖有序推进。

二是树立多元化审计理念，实现在不同行业的审计全覆盖。基于资源环境审计具有问题复杂、资金多样、专业性强等特点，仅仅依靠某几个专业审计部门来完成审计工作是不现实的，资源环境审计必将从单一向多元化转变，将资源环境审计纳入其他专项审计和调查中，如结合财政金融、企业、投资、外资、经济责任等专业审计项目的实施，明确审计实施方案中资源环境审计的内容和重点，注重揭示资源节约和环境保护方面存在的问题。

三是树立大数据审计理念，构建数字化审计平台。大数据审计技术的推广，必将促使审计人员转变查找审计证据的思路，从以往的依赖财务账目、相关文件中查找具有因果关系审计证据的思维向从海量数据中发掘相关审计证据转变。通过积极争取当地党委、政府和资源环境保护相关部门的支持，形成部门联动，建立起资源环境数据共享平台；积极探索开发资源环境审计实施系统，将谷歌地图、地理信息技术嵌入管理系统中，根据资源类型、审计对象构建分析模块；充分利用区块链技术的特点，根据时间序列生成永久性和不可逆修改的环境数据记录，并将区块链软件与资源环境系统连接起来，赋予审计人员一定使用权限，使审计人员能够实时访问相关数据库，推动联网审计的实时监控和动态监控，依靠科技实现审计全覆盖。

3.整合审计资源，积极调动多方审计力量。

一是形成上下级审计机关联动配合机制。由各级审计机关中优秀审计人员组成审计队伍，采取“上审下”、“交叉审”等方式，对资源环境领域里的重点资金、重点资源、重大项目进行审计，形成资源整合合力。二是充分发挥内部审计力量。注重内部审计监督管理的源头性作用，加强对内部审计工作的指导，推动被审计单位建立内部环境审计与环保督查、巡视巡查等资源管理环境监督部门的协作配合机制，在信息共享、成果共享、共同落实问题整改等方面形成共同监督力量。三是有效利用社会审计资源。通过建立中介机构库或公开招投标的方式，选择资源环境审计业务外包社会中介机构，也可以通过建立资源环境专家库，借助专家团队力量参与到审计工作中，有效弥补审计力量的缺失与不足。

4.注重人才培养，加强建设高素质审计队伍。

新时代审计全覆盖背景下要求培养具备复合型知识结构的资源环境审计人才，为更好地顺应时代的发展要求，应当不断加强审计人员在计算机审计、资源环境审计相关知识等方面的业务培训，通过组织审计大讲堂、专业技能培训、经验交流、学术研讨、鼓励审计人员积极参加相关专业技术资格考试等方式，切实提高审计人员专业知识与业务能力。采用轮岗交流的方式，使审计人员在接触不同类型的审计项目中积累经验，拓展知识面，培养综合分析能力。同时通过增加人员编制、外聘等方式吸纳资源环境、计算机、工程等专业人员，逐步建立起高素质资源环境审计队伍。