内部审计视角下基层国债监管存在的问题及建议

■

加强对国债承销机构的监督管理，切实保障国债投资者权益是人民银行经理国库的一项重要工作。近年来，各级人民银行国库部门在国债监管方面做了大量工作，也取得了很大成效。但是从内部审计视角看，基层人民银行国库部门在履行国债监管职责中还存在诸多难题，需要加以研究解决。

一、国债监管的基本情况

近年来，基层人民银行国库部门根据人民银行总行及上级行有关要求，切实履行国债管理职责。一是坚持巡查监督。在每期发行期间，组织人员对国债承销机构部分网点进行“巡查”，对其国债销售组织情况、宣传展板、LED电子显示屏、大堂经理的国债知识储备等方面进行详细了解，将巡查结果及时记录，并在季度考评中适当加减分值；二是强化执法检查。每年均对部分商业银行的国债业务管理情况进行了执法检查。检查内容包括：承销商业银行是否按文件要求向个人发售，是否使用正确的计息利率标准，凭证式国债专用凭证、手续费是否计算正确，有无出现少计利息、多提兑付手续费的情况等，针对检查结果出具检查结论书及整改建议。

二、国债监管中存在的难题

从对国债监管情况的审计调查发现，基层人民银行在履行国债监管职能中存在以下三个难题：

1.法规缺失影响国债监管的权威性。目前，人民银行国债监管履职的执法依据主要是《中国人民银行法》《国务院对确需保留的行政审批项目设定行政许可的决定》（国务院令 412号）《金融违法行为处罚办法》等法律法规，基层人民银行依据的更多是部门规章、发行文件和上级行的国债工作方面的某些基本规定，所据法律层次不高，力度有限，现有法律法规对国债监管大多数一笔带过，对人民银行、财政部和证监会的监管职责没有明确界定，国债监管处于一个多头监管、重复监管和空白监管的局面，这主要是我国尚未有专门针对国债监管的系统性的法律法规，尚未明确指定国债监管的专属机构。

2.手段不足影响国债监管的有效性。人民银行总行对国债的监管是主动型和指导型的，例如人民银行总行可以参与制订国债和其他政府债券的发行计划，拟定国债发行和兑付的制度办法，还可以联合财政部和证监会每3年审定国债承销机构等，但基层人民银行在国债监管履职上较为被动尴尬。其主要表现在：一是动态监管滞后。基层人民银行对国债工作的动态监管滞后，例如承销商业银行发行指标分布、动态销售进展、兑付以及到期未兑付详情等事宜只有在得到各承销商业银行相关报表后才能知晓。二是宣传管理“有心无力”。虽然人民银行总行、财政部联合发文的国债发行文件中明确要求承销行应做好发行宣传和咨询工作，并做了具体宣传规定，但并未就承销商业银行宣传不到位等后续情况作出具体规定，导致基层人民银行对辖区宣传不力的承销商业银行只能采取通报和要求其整改等轻微手段，在发行宣传上缺乏约束性手段使得基层人民银行“有心无力”。三是信息传递难以保质。目前，人民银行、财政部、各承销商业银行尚未建立一套横向联网的国债业务信息监管系统，这极大地妨碍基层人民银行国债监管的及时性和准确性，导致国债监管信息收集的被动性。基层人民银行国债监管依靠承销商业银行报送报表数据的模式也因承销行业务人员素质、汇集分散性数据方法、传递渠道等导致数据失真，难以保质，这会大大降低国债监管的有效性。四是考评结果难以上达人民银行总行。《中国人民银行国库部门国债管理工作基本规定》第十四条规定：“分支库负责辖区承销机构的考评，总库与财政部相关部门根据考评结果，调整国债承销团成员承销比例，并作为国债承销团成员的准入、退让依据之一。”由于全国各地的考评办法各异，考评标准也不同，总库无法综合统计并利用分支库的考评结果，因此分支库考评结果实际作用并不明显。

3.力量薄弱影响国债监管的全面性。目前，大部分基层人民银行国债管理人员仅有一名，有的甚至还兼了其他岗位，加上业务素质参差不齐，国债监管力量较为薄弱。特别是在国债发行期间，因为时间短，承销网点较多，由国债管理人员监督检查承销网点的发行宣传和销售情况的任务较重，此时监管力量更是捉襟见肘。乡镇承销网点因为远离市区，国债监管人员走访检查乡镇网点的情况少之又少，导致乡镇承销网点在国债销售期间宣传工作不及时不到位，致使大部分乡镇承销网点国债销售“交白卷”，这有悖于人民银行倡导的“送国债进农村”的宣传理念。

二、审计调查建议

1.制定国债监管法律或条例。美联储在公开市场运用国债调整其政策是常态，因为国债是连接货币政策和财政政策的纽带。为充分发挥国债的这一纽带作用，实现国债的市场化改革，我国应充分重视国债监管的重要性，也应看到现有国债监管法律法规的局限性，尽快专门针对国债监管制定一部法律或条例，在国债监管机构、监管模式、承销机构准入、退出、发行、宣传、兑付、流通、反假、维权等方面做出具体规定，赋予监管机构职权，明确各方权利义务，详细处罚措施，让基层人民银行国债监管有法可依、执法有据。

2.加强国债监管的信息化建设。国债监管的信息化建设，是完善国债非现场监管手段的重要组成部分。一是加速完善TIMS系统国债管理子系统建设。导入国债发行、兑付、投资者、质押贷款等信息数据，尽可能完善与各家监管机构、承销机构等横向联网的国债业务信息监管系统，使基层人民银行能够适时监测国债有关情况。二是开发建设国债承销效果评估系统，加强对承销机构的考评。采用“定量+定性”模式，将承销机构的各项国债工作等设置为指标，量化各项参数，最终评出一个总分，由人民银行系统从下往上汇总，更好便于人民银行总行可以综合运用各地基层承销机构的考评结果。

3.提高国债监管人员的数量和质量。一是充实国债监管人员。调配拥有一定专业基础，具备扎实国债工作经验的人员从事国债监管；二是不断提升国债监管人员的素质。各级人民银行应加强本级和下级人民银行国债监管人员的培训工作，在国债知识、监管检查、调研分析等上下功夫；三是强化国债监管调研。

国债监管人员应充分运用现场监管和非现场监管手段，加强调研分析能力，灵敏挖掘各项国债数据背后隐藏的经济金融信息，力争在国债监管调研上出成绩。