政府审计对国有企业内部审计指导和监督的路径研究——以山东省审计厅为例

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一、引言

2018年3月1日，《审计署关于内部审计的工作规定》正式出台并实施，该条规定再次强调了内部审计在整个审计监督体系中的地位和作用，并提出政府审计应当对内部审计进行指导和监督。5月23日，***总书记在中央审计委员会第一次会议上提出，要充分发挥内部审计的职能，加强对内部审计的指导和监督，调动内部审计的力量，加强审计监督效力。***的重要讲话为新时代背景下的审计工作指明发展方向和目标，同时阐述了内部审计的工作存在的一系列问题，给审计机关以及内部审计职能部门带来了新的挑战。

二、研究意义

政府审计和内部审计由于社会地位，法律地位，职责权限等的不同，两者可以在某种程度上实现协同，政府审计具有对内部审计指导和监督的权限，同时内部审计能够为政府审计提供帮助，比如内部审计结果对政府审计的工作有一定参考意义，利用内部审计资源，可以帮助缓解政府审计资源不足的问题。但是在实践中，由于缺乏有效的协同机制，审计人员意识不足，现有的法律法规无法对此提出强制性要求，导致政府审计对内部审计的指导和监督仍旧停留在理论阶段，具体的措施以及最终带来的效果都难以在实践中得到验证。本文研究的重点之一就是从实际应用的角度，通过对政府审计指导内部审计具体措施的进一步探索，发现一些具体可实施并且有效的方法，指导具体的实践工作。

三、政府审计对内部审计指导和监督的理论基础

（一）政府审计和内部审计的本质

审计的本质是对经济权力的监督。这是由权力的本质所决定的。权力指的是特定主体利用特定优势对其他人或资源的支配权。权力本身是单向性的，它所调节的是一种不平等关系，加之人性的弱点，就容易产生对权力的滥用，从而滋生腐败。因此，在权力运行过程中，本身就需要对权力进行监督和制约。当前的审计一体化体系本身正是对各种社会组织中经济权力运行的一种监督。

在中国特色审计体系中，内部审计是重要的组成部分，同时也是公司治理的重要组成部分。内部审计的本质是对组织内部领导权力的监督，保证组织经济活动以及财务收支活动的真实性、合理性、效益性，廉洁性。内部审计肩负着通过审计监督活动和揭示风险隐患活动，通过发现组织结构中的不合理之处，强化治理效率，优化治理配置，完善监督制度，深化机制改革。

（二）政府审计指导和监督内部审计的依据

在法律依据上，最高审计机关国际组织（IN TO SA I）、美国《预算和审计法》、瑞典《国家审计局法》都曾对政府审计指导和监督内部审计做出具体的规定并且时间都早于我国，在1994年，我国《审计法》才规定政府审计有指导和监督内部审计的权利，该项法规的出台完善了我国的审计监督体制。

国家审计和内部审计的地位和性质存在差异，国家审计的实施主体是各级政府审计机关，在整个审计体系中处于主导地位，而内部审计只是各部门各单位的内部部门，只服务于内部审计所在单位，相比之下，独立性不足。因此，内部审计的作用在企业运营管理中就有其局限性，因此，内部审计需要国家审计的指导和监督，通过这种途径来提高内部审计的独立性。

综上所述，国家审计应当充分发挥内部审计对国家审计的促进和支撑作用，以促进审计资源整体优化，减少资源浪费，深化审计体系的改革和发展。同时，国家审计还应当对内部审计进行指导和监督，内部审计也应当接受来自国家审计的监督和指导，保障内部审计在监督中健康发展。

四、政府审计指导和监督内部审计的主要内容

有多个省份在审计署11号令出台之前，就存在相应的政策条例来规范政府审计对内部审计的指导和监督行为，如四川、安徽、江苏、山西、山东、吉林、河南。

在对山东省进行实地调研之后，发现山东省在该项工作上各方面都存在超前之处。在如何指导和监督内部审计工作方面，各大审计机关都以交流培训，帮助制度建设为主，但是由于各审计局组织领导，工作模式，发展阶段以及被审单位不同，在指导和监督内部审计工作方式上也有所不同。日照市审计局主要通过组织领导、制度建设、平台沟通、宣传引导、交流培训、理论创新、示范引领的方式，其中，宣传工作主要依靠刊物，网络和公众号平台同时，日照市审计局也对下级审计机关提出要求：党组织抓住工作，团结上级工作，及时了解基础型调查研究，结合当地工作，创造性指导和监督，面对面沟通交流。威海市审计局在指导和监督的方式上比较超前，目前已经完成信息化平台建设，动态管理威海市国有企业以及下级单位的内部审计工作情况。德州市审计局由于内部审计协会未脱钩，目前仍和审计机关合署，通过开设审计大讲堂，外出培训的方式强化内审人员工作能力和业务水平，通过精准指导提出针对性建议，同时每年安排专项检查，监督内审工作开展情况。青岛市审计局通过对区县审计机关召开会议，办培训班，对下级单位实施考核和表彰，对内部审计专项检查的方式指导和监督。

五、政府审计指导和监督内部审计存在的困难

（一）审计机关内部问题

对各审计局来说，指导和监督内部审计工作仍然是在探索中，没有形成系统方法，部门单位工作力度不够，停留在口号阶段，主动意识不够；问责制度不到位，查出问题难以定性。同时，由于各市内审协会和审计机关是否脱钩情况不一致，例如德州审计局未与内审协会脱钩，在工作中就需要和内审协会相互配合，需要建立内审协会，审计机关，被审单位的长效协作机制。

（二）被审单位问题

虽然11号令出台，但是政府审计对国有企业内部审计的指导和监督工作仍然没有得到国有企业内部审计人员以及企业管理层的充分理解，他们认为政府审计和企业内部审计是不相关的两个部分，政府审计不应该过多干预企业内部审计工作，政府过多的干预会影响企业管理层的治理决策，对企业的发展产生影响。

（三）法律政策问题

现行的11号令法律层次较低，执行力度弱，无论是政府审计人员，还是内部审计人员，都有对其不够重视的情况发生。

目前，对政府审计和内部审计的协同工作缺乏长效机制，11号令的产生使审计机关开始重视内部审计工作，但是重视的力度与时间跨度远远不够，政府部门没有长效机制来建立内部审计，政府审计，甚至包括内审协会人员之间的相互协作关系。

六、政府审计指导和监督内部审计的路径建议

（一）审计资源方面

对审计资源上进行科学有效的整合。

其具体措施为：

1.对审计人员的整合。无论是政府审计还是内部审计人员，他们的专业领域和实务经验侧重点都有可能有所不同。可以将不同的审计人才进行整合，找到最适合该人员的审计岗位。

2.开展专项审计，两方人员共同配合。在专项审计工作中，政府审计人员和内部审计人员共同完成审计工作，达到互相学习的目的。内部审计人员应在审计过程中通过不断学习，进一步规范自身审计流程，不断提升政府审计指导和监督内部审计的专业技能。

3.对审计人员的专业培训。要实现有效的指导，对审计人员的专业培训是必不可少的一个方面，内审人员专业水平有效，对业务可能没有办法做到面面聚到，信息化社会，尤其缺乏信息化人才，审计人员无法跟上业务信息化发展速度的情况并不少见。审计机关应当加强对审计人员关于企业运营、审计知识、信息化技能方面的专业培训。

（二）信息化建设方面

要实现信息化建设，首先审计机关要构建大数据下的审计数据体系。将审计机关的审计数据，和被审单位的审计数据共同建立在同一个数据库平台中，这样就减少了审计机关和被审单位之间由于信息不对称带来的问题，同时也能够提升审计数据体系中内部审计数据的使用效率。

（三）审计成果方面

第一，政府审计应当对内部审计报告进行评析。根据内部审计人员的专业能力和工作质量，政府审计部门对被审计单位的内部控制进行全方位的评估，从而判断内部审计成果是否有用，找出国有企业存在的隐患，方便政府审计确定国有企业真正存在的问题，可帮助实现政府审计对内部审计的有效指导和监督。第二，实现审计结果公告，内部审计的审计结果公告可以使政府审计人员，企业内部人员更加清晰的了解企业情况，企业管理透明化。第三，帮助国有企业落实内部审计问责和整改工作，政府部门对国有企业内部审计的指导和监督，应该帮助其明确问题的责任人和整改部门，如果有必要，还可以提出整改措施，如果内部审计查出问题，但是最后也只是停留在查出问题阶段，那么审计人员的存在就没有办法起到实质性作用，整改也是审计人员的目标之一，政府审计机关在国有企业的审计整改工作中应该起到督导作用，对审计整改结果再次审计，督促审计整改完成。

结束语

11号令颁布之后，国有企业内部审计的作用引起了审计机关的广泛重视，但是政府审计对内部审计实现真正有效的指导和监督还有很长一段路要走，审计机关需要在实践中总结经验和教训，进一步探索指导和监督的内容和方式，将内部审计和政府审计的功能发挥到极致，为我国的审计监督体系添上浓墨重彩的一笔。