新形势下政府投资项目跟踪审计初探

■贺方志

新形势下，为拓展政府投资审计监督广度和深度，消除审计监督盲区，解决当前政府投资审计工作中的突出问题，更好地服务经济社会，是审计部门面临的新任务。结合当前政府投资审计的现状，笔者粗浅谈谈如何更好地抓实抓好政府投资项目全过程跟踪审计。

一、跟踪审计的做法

近年来，山东莒县审计局认真贯彻落实《审计署关于进一步完善和规范投资审计工作的意见》、《山东省审计厅关于进一步规范和加强投资审计工作的意见》等有关规范投资审计的文件精神，按照审计署、省厅和市局规范政府投资审计转型的要求，通过健全投资审计工作制度，加强日常跟踪审计监督，强化重点投资项目专项审计，努力实现“八个突破”，进一步规范完善政府投资审计监督机制，有力地规范政府投资项目建设和反腐败源头治理。

1.思路“突破”。坚持以***新时代中国特色社会主义思想为指导，依法履行投资审计监督职责，提升投资审计质量，按照依法、规范、质量、廉洁的要求，牢固树立投资审计新思路，转变投资审计全覆盖的理念，实施对具有战略性、基础性的重大公共投资工程项目审计全覆盖，实现无盲区、无死角的审计监督，打造审计亮点和精品。对县重点工程、重点项目从立项到决算实施全程跟踪审计监督，确保审计监督全覆盖。

2.关注点“突破”。查处工程突出问题，盯紧关键环节。关注招标投标环节，重点查处未招先建、围标串标等8类问题；关注合同执行环节，重点查处违规分包转包等10类问题；关注现场施工环节，重点查处变更程序、隐蔽工程、施工质量、监理履职等19类问题。规范投资建设管理，保障工程质量。

3.观念“突破”。树立跟踪审计就是“早发现问题、早解决问题、早减少损失”的观念，目的是通过跟踪审计及时发现建设过程中存在的问题，提出审计建议，完善投资审计制度，从根本上解决问题，把查找问题作为完善制度、正确决策的必要过程，实现投资绩效审计全覆盖，确保政府投资项目规范运营建设。

4.领域“突破”。坚持拓展政府投资审计监督工作的视野，以服务政府工作为立脚点，用“大审计”的视角开展工作。严格按照审计署规范投资审计文件的要求，尽快实现投资审计“三个转变”，即：从数量规模向质量效益转变，从单一工程造价审计向全面投资审计转变，从传统投资审计向现代投资审计转变。促进相关单位履职尽责，提高投资绩效，深化投融资体制改革和反腐倡廉建设，提高投资审计的效率和效果。

5.方式“突破”。一是从注重事后审查审核向事前事中跟踪审计监督和检查处理相结合的全过程跟踪审计监督转变。在跟踪审计过程中，审计人员做到“到位不越位，不参与工程管理”，对发现的问题，提出合理化审计建议，帮助建设单位提高工程管理水平。二是从注重工程结算审计向投资项目绩效审计转变。三是从查处违规违纪的纠错型向建立完善内控机制、促进工程规范管理转变。

6.技术“突破”。结合“智慧审计年”活动，将投资审计的新实践与现代工程建设技术和信息化、智能化技术紧密结合，加强投资审计的技术含量和科技支撑，深化工程设备仪器辅助审计手段，探索BIM（建筑信息化管理）等前沿技术应用，提升智慧审计水平，加强隐蔽工程审计，减少工程审计“盲点”，提高审计质效。

7.创新“突破”。为实现跟踪审计同步跟进，及时准确地发现和解决跟踪审计发现的问题，不断创新跟踪审计实施手段。一方面，通过政府购买服务的办法，聘请相关专业社会中介机构参与跟踪审计，将社会专业人员纳入审计组，解决审计力量的不足；另一方面，创新实施“四单一台账”跟踪审计法，即：招投标监督单、审计现场勘察单、重大事项审查单、跟踪审计意见单和跟踪钉钉台账。审计人员在对政府投资项目招投标过程进行监督时，对招投标内容及发现的问题及时记录，填写招投标监督单；审计人员每次实地勘察施工现场时，对建设项目施工阶段的开工放线、基础验槽、隐蔽工程、设计变更、主要材料设备的购进、主体验收等重要环节要认真填写审计现场勘察单；审计机关对建设单位提出的重要事项变更或施工单位提出的阶段性预付工程款等重大事项需要及时审核，对该事项的必要性、真实性、合法性和效益性做出专业判断，出具跟踪事项审查单；对政府投资项目全过程跟踪审计中发现的问题，及时以“一事一议”的方式编发跟踪审计意见单，及时通知项目建设单位及参建单位限期整改并反馈整改情况，做到“边建设，边审计，边整改，边规范”；对跟踪审计的政府投资项目实施“钉钉台账式”管理，每个审计项目在钉钉软件上建立起一个项目台账，把在跟踪审计过程中填写的“四单”情况记录在钉钉软件台账中，让全体投资审计人员都了解每个项目的进展情况及存在的问题，有效地加大了政府投资跟踪审计监督力度，进一步提升了政府投资项目的管理水平和跟踪审计质量。

8.问责“突破”。强化问责，加大对违纪违法案件的查处力度，与纪检、监察等职能部门密切配合，及时查处政府投资项目运行中存在的违纪违法问题，对挤占挪用、虚报冒领、截留私分、优亲厚友、吃拿卡要的，实行“零容忍”，及时移送相关部门处理。

二、取得的成效

近年来，莒县审计局突出抓好重点工程、重点项目的审计监督，积极推进政府投资审计监督全覆盖，强化对重点项目的跟踪审计，严格按照跟踪审计操作规程实施审计，确保重点工程、重点项目建设工程的关键事项、关键环节、关键节点查深查透，确保不漏项，成果明显。去年1～10月，开展投资审计项目33个，查出问题金额1.1亿元，违规金额2 748.01万元，提出审计建议5条，向县纪委监察委移交线索1起，涉及8人。

1.审减工程造价，节约财政资金。跟踪审计确保政府投资项目实货实价，对于每个政府投资工程审计项目，审计人员都要深入施工现场实地核查工程量，审计投资成本的真实性；了解施工环境及相关施工工艺，掌握计算工程造价依据；对工程中涉及的主要材料和设备，进行市场走访、电话咨询、网络查询等，核实对比同期主要材料市场价格，坚决核减价格不合理的材料和设备，确保工程造价的真实性。在对某一重点工程进行结算审计时，认真履行审计监督职责，共核减工程造价7 117.73万元，核减率高达33.85%，避免了财政资金的损失和浪费，提高财政资金使用效益，服务全县经济建设。

2.深挖国有资源线索，守护资金安全防线。练就慧眼现场查处5个工程基础开挖过程中的河沙资源，组织多方现场测量河沙方量取得“铁证”，明确地下矿产资源属于国家所有，禁止私自开挖出售，除用于项目工程用沙外，其他河沙收入作为政府收益，确保国有资源“完璧归赵”。大众网刊载了该问题的审计信息《一条审计建议挽回1 500余万元损失》。跟踪审计先后查处重复建设、资金拨付等7类资金浪费问题，同时牵住工程造价审计的“牛鼻子”，严把投资结算初审关，有效控制工程造价，提高财政资金使用效益。

3.整改立制，建立长效机制。在跟踪审计过程中十分重视发挥审计服务功能，积极帮助项目建设单位解难题、提建议，为保障政府投资建设事业健康快速发展发挥了积极作用。在某一棚户区跟踪审计过程中，发现某棚户区建设工地在基坑开挖时，挖出的大量砂石被擅自处置，造成了国有资源流失。审计组及时与县棚户区指挥部、建设单位、国土和财政等部门沟通，出具了规范地槽砂等矿产资源跟踪审计意见单。一方面，要求建设单位将项目工地挖掘超出自身用量之外的地槽砂约是10万立方米，按市场价值约千万余元，作为政府收益，及时挽回了财政损失。另一方面，县政府及时采纳审计建议，出台了《地槽砂等矿产资源处置监管意见》，对建设项目挖出地槽砂的性质及监管流程等作出了详细的规定，明确规定了对建设项目超出自身用量地槽砂的处置办法、新挂牌拍卖出让地块区域内的地下矿砂的处置办法以及地槽砂等矿产资源监管流程。进一步规范了地槽砂等矿产资源处置，避免国有资源的流失。

三、跟踪审计存在的问题

1.跟踪审计人员监督越位。审计人员应该为监督者，而不是管理者。目前，由于各方责权关系界定不清晰，建设单位和监理对跟踪审计人员过度依赖，导致跟踪审计人员的权力过大，有些审计人员也存在对全过程跟踪认识不清的问题，实际工作中以自已监督者的身份去代替监理者，变成事无巨细的管理者，从而失去了审计监督的方向。

2.审计风险转嫁到审计部门。有的建设单位过度依赖于审计部门，让审计参与决策，甚至将政策难以处理的一些事项推给审计部门，要求审计人员表态后各方才签署意见，实际上是将责任和风险转嫁到审计部门。如隐蔽工程、变更项目签证，按照程序应是施工单位先自己报量、报监理、业主审核，然后报审计审核。往往很多施工单位自己不做资料也不报量，以赶工期进度、天气原因等理由，要求审计到现场后一同计量，在很大程度上审计充当了施工单位的预算员、监理单位监理员、业主单位的技术员。

3.跟踪审计的介入时间点滞后。政府投资项目要经立项报批、规划设计、图审预算、财政评审、招标投标、现场施工、隐蔽工程、竣工验收、结算送审等阶段。目前，跟踪审计大多集中在施工阶段介入，建设单位也认为跟踪审计主要体现在施工阶段工程造价的控制上。实践表明，在施工阶段介入，并不能很好全面的掌握审计前期基本情况、项目立项情况、招投标情况、合同编制情况，导致建设过程中的很多问题得不到解决，影响后期工作有序进行，影响政府投资效率。

4.跟踪审计人员专业水平参差不齐。跟踪审计的内容要贯穿于建设项目的全过程，涉及到投资管理、工程技术、经济财务、法律法规、企业管理等诸多方面，要求审计人员既要懂得工程管理，还要懂得财务知识；既要能从微观管理层面发现问题，还要从宏观政策、机制、体制上剖析问题的能力。

5.信息化技术利用率不高。在计算机软件功能开发上，工程类的跟踪审计软件开发相对滞后，可利用的信息资源十分有限，原始数据共享及整合度不高，阻碍了跟踪审计信息化应用推广的进程，加上审计部门未建立有效的跟踪审计管理信息系统及信息共享平台，有关项目建设的数据就不能及时被收集采纳，无法掌握数据动态，难以实现信息的共享与交流，影响了跟踪审计的效率。

四、措施建议

1.完善政府投资项目跟踪审计规范。审计署出台了《进一步完善和规范投资审计工作的意见》，进一步规范和完善了政府投资审计工作，明确了跟踪审计工作重点，是一个规范性文件，应制定具体政府投资项目跟踪审计准则、跟踪审计指南、具体操作规范，明确跟踪审计定位、审计方式方法等，健全防范审计风险制度体系建设，做到有法可依、有章可循，为审计人员提供更加具体的操作性指南，从而提高审计质量，降低投资审计风险。

2.建立健全政府投资项目跟踪审计制度。一要建立政府投资跟踪审计评价制度。建立一套科学合理的审计评价标准，使审计人员能够对政府投资政策落实的可行性、连续性和有效性等方面进行科学评价，在进行审计评价时有据可依，避免主观随意性。二要建立审计风险防范机制。由于政府项目跟踪审计具有广泛性、全面性、时效性的特点，在跟踪审计中必须加强审计质量控制，规范审计进点、取证等关键工作流程，降低投资审计风险。三要建立跟踪督办机制。实行跟踪督办，边审计边整改，及时解决正在发生的违法违规问题，采取反复上门协调、审计回访等方式，与被审计单位交换意见，以积极的态度推动整改工作。定期召开审计整改落实推进会，督促和反馈审计决定、审计建议的落实进度，确保被审计单位认真落实整改任务责任。四要建立多部门联动机制。要加强与其他部门的沟通协调，实现政府投资项目跟踪审计多部门的有机结合：一是建立与公安、财政、工商、税务、土地、国资部门等有关部门的协作机制，对涉及相关政策落实情况各单位要相互配合，协同作战，及时向审计机关提供有关审计资料；二是加大与纪检、检察等其他监督部门之间的合作，以实现在案件线索信息上的互通有无，缩短工作时间，扩大审计成果。三要建立责任追究制度。把政府投资项目跟踪审计作为强化审计监督的重要内容，把被审计单位的主要负责人作为跟踪审计第一责任人，亲自管、亲自抓，确保政策落实到位。对政策落实不到位的，要与被审计单位主要负责人进行约谈；对拒绝、拖延整改并造成重大影响和损失的被审计单位应从严问责，并在一定范围内进行通报批评。将政府投资项目跟踪审计结果作为评价领导干部工作业绩、职务任免、奖惩的重要依据之一，并纳入考核有关部门和单位年度工作的内容之一。

3.提升投资审计人员技能素质。政府投资项目跟踪审计涉及到工程建设的各个环节，极具政策性、专业性和复杂性，应加强对投资审计人员的专业理论及技能的学习，不断提高自身的业务知识水平和专业技能，使人才优势互补、专长互动，形成专业齐全的队伍新格局。首先，投资审计人员要掌握政府投资项目审批的背景，增强对各项投资政策的认知力、总体把握力；其次，投资审计人员要把握跟踪审计不单是工程造价的审减，还是工程绩效的审计，防止跟踪审计偏颇；再次，投资审计人员要把握向多层面审计，把握中央政策和地方政策、地方政策和行业政策之间、长远性政策和阶段性政策之间的关系，从而开阔投资审计人员的视野，发挥各项投资政策的功能性作用，强化投资跟踪审计监督效率，提高投资跟踪审计工作质量和效率。

4.创新政府投资项目跟踪审计方式方法。认真分析在政府投资项目跟踪审计中出现的新情况、新问题，政府投资项目跟踪审计是以绩效为理念的新型审计方式，既要审查相关资料、数据等，也要深入到地方、部门、企业和项目，灵活运用走访、核查等多种形式全面了解情况，获取审计证据，特别是要善于分析形势、研究政策，把握趋势，做到能总结、善研究、出对策，创造性的开展投资跟踪审计工作。