浅谈保障性安居工程审计经验

■武占成

保障性安居工程审计是一个较大的审计项目，包括公租房、廉租房、棚户区改造、农村危房改造等子项目内容，涉及财政、土地、发展和改革、城乡住房建设、规划、民政、乡镇政府等单位。这个项目的审计风险较大，必然需要较多的审计人力、资金资源及审计时间，对审计人员的专业胜任能力要求也很高。笔者结合这几年保障性安居工程跟踪审计工作实践，谈谈自己总结的一些思考、经验。

一、制定切实可行的审计组实施方案

虽然厅级审计机关编制了工作方案，支出了审计的重点内容、方向，但是具体到审计组来说务必要编制一个切实可行、操作性强的实施方案，这样就可以让审计组在规定的时间内，按照实施方案的规定审计内容、审计方式及人员组织安排，有效的使用审计资源，最终实现审计目标。在审计实践中，往往是接到上级审计机关的该项目的工作方案，组长做简单的分工，就匆匆“进点”了，审计抓不住重点，眉毛胡子一把抓，费时费力费经费，结果却达不到预期的效果。对这个县的保障性安居工程建设、资金使用过程的风险环节在哪里，哪里需要安排重要的、专业胜任能力强的审计人员去审计，不在实施方案中细化规定。比如对公租房、廉租房的审计，需要关注基本建设程序、工程决算中出现的风险环节，招投标是否存在串标、舞弊现象，是否存在先施工后补招投标手续情况，是否存在建设单位与施工单位恶意串通损害国有资产的行为，工程造价确定的依据是什么，造价依据是否合法，是否存在高估工程价款骗取财政资金的行为。这些内容需要编制详细的方案规定下来，安排法律、建筑工程、造价方面的审计人员重点审计，才能发现隐蔽的、深层次的重要问题。在实践中，我们审计组宁愿迟“进点”几天，也要编制一个切实可行的、操作性强的审计组实施方案，即“磨刀不误砍柴工”，将实施方案编制好，审计起来就省时、省力多了，并且在短时间内取得“丰硕”的审计成果。

好的审计组实施方案的执行，必然需要专业素质高的审计人员。在保障性安居工程跟踪审计的实践中，需要的是建筑工程、工程造价、法律、财务方面的专业技术人才，而我们的审计机关往往在财务方面的人员比较多，缺乏建筑工程、工程造价、法律方面的人才。对于基层审计人员来说，财务方面的知识人员也比较少，更谈不上保障性安居工程审计所需的其他方面的专业知识人员了。面对这样的人才缺乏的困难，我们还是在“进点”之前，找建筑工程、造价、法律方面有经验的专业技术人才，结合保障性安居工程相关的法律、法规，对审计组人员做1到2天的培训（在审计厅组织视频培训后，我们还组织审计小组人员培训），培训后才组织安排审计人员按照实施方案规定的人员组织安排，“进点”审计。这样就能保证审计组的实施方案得到顺利、有效的执行。

二、从财政的专项资金指标和上级主管部门下达的业务数据任务入手

财务管理无非就是资金来源和使用的管理，对于保障性安居工程跟踪审计来说，资金的来源（筹集）、使用同样重要。保障性安居工程的资金来源一部分是上级财政部门专项资金，一部分是地方财政安排的资金，还有一部分是金融部门提供的贷款，即资金来源主要由上级财政、本级财政、金融部门贷款组成。审计组首先要取得上级财政部门的专项指标文件，沿着上级财政下达的专项资金的流向这条主线，去审查上级财政部门的专项资金是否存在滞留、截留、挪用情况。邓小平同志曾对财政数字解释过：“要懂得数字中有政策，决定数字就是决定政策。数字内包括轻重缓急，哪个项目该办，哪个项目不该办，这是一个政治性的问题。”上级有关保障性安居工程的专项指标金额，隐含的是国家对保障性安居工程的惠民政策，所以首先要取得上级财政部门的保障性安居工程财政指标数据，认真审查上级财政安排用于保障性安居工程专项资金的到位、使用情况，是否体现了国家在保障性安居工程方面的惠民政策。

上级主管部门下达的业务数据或者说上级主管部门交给当地保障性安居工程各个主管部门的任务数据，例如：公租房、棚户区改造、农村危房改造的开工任务数、基本建成任务数，租赁补贴发放的任务数，这些数据是上级主管部门要求的必须完成的任务数字，是对当地政府部门在保障性安居工程考核的标准、尺子。审计在取得上级财政指标数据后，一定要取得与相关的任务数据。这样顺着财政资金流向这条主线结合着任务数据，去发现保障性安居工程专项资金的使用是否合法（包括合规）、使用的效果程度是否到预期目标。审计时不要仅仅关注资金管理使用方面，忽视了审查保障性安居工程建设的任务完成情况，务必将二者结合起来，即“两手抓、两手都要硬”，去审查分析，从而避免审计进入财务审计的死角，淡化了通过审计要揭示财政资金背后隐藏的是国家对保障性安居工程惠民政策贯彻、落实效果的重大意义。审计思路的主线有了，接下来就对保障性安居工程的各个项目逐一进行审计、调查了。

三、公共租赁房（廉租房）审计要关注的方面

公共租赁房（廉租房）审计、调查，主要关注以下几个方面：

1.公共租赁房（廉租房）专项资金是否存在滞留、截留、挤占挪用情况。该项审计、调查顺着专项资金的流向就可以发现是否存在上述情况，比较容易。

2.公共租赁房（廉租房）建设项目有关的工程勘察、设计、监理、施工的招投标手续是否合法、合规；是否存在应当公开招标的未进行公开招标；是否存在虚假招标和串标情况，建设单位和施工单位恶意串通签订合同损害国家利益。

在审计实践当中，常常发现建设单位对于工程的监理不重视，由施工单位“大包”实施，由施工单位出资或者垫资寻找有资质的监理公司对施工工程进行监理，这样施工单位和监理公司就有了经济利益之间的关系，影响到监理公司对施工单位监理的独立性，即损害了“独立性”，监理公司的监理很难保证客观、公正。实质上形成了施工单位自己监理自己的现象，这样工程质量得到保证就会受到怀疑。

根据《建设工程质量管理条例》（中华人民共和国国务院令第279号，经2000年1月10日国务院第25次常务会议通过，2000年1月30日发布起施行）第十二条：“实行监理的建设工程，建设单位应当委托具有相应资质等级的工程监理单位进行监理，也可以委托具有工程监理相应资质等级并与被监理工程的施工承包单位没有隶属关系或者其他利害关系的该工程的设计单位进行监理。”的规定，建设单位将公共租赁房（廉租房）的监理连同施工工程“大包”给施工单位，显然不符合规定。

关于公共租赁房（廉租房）建设工程项目的串标、建设单位和施工单位相互串通损害国家利益的现象，在审计实践中，常常遇到（审计人员应当以质疑的态度去审计、调查），但是收集充分、适当的证据，证明投标人串标、建设单位和施工单位相互串通是非常困难的一项审计。

在审计实践中，我们认为判断建设单位和施工单位之间是否存在恶意串通，以合法形式掩盖非法目的，应当重点关注两点：工程价款的结算与合同变更情况。如果建设单位与施工单位在合同中关于工程价款的结算造价（价格）含糊不清，比如：通过招标手续确定施工单位后，在签订合同的时候关于施工造价的结算最终以审计部门审定的结果为结算依据，这个审计部门是审计机关还是会计师事务所、造价师事务所等不明确。为什么建设单位不积极在保证工程质量的基础上对工程（施工工程）的结算持有消极态度呢？招标后已经确定的工程价款为什么要以审计部门的审计结果为依据呢？这时，审计人员以质疑的思维方式会得到建设单位和施工单位之间存在恶意串通、以合法形式掩盖非法目的的可能性很大，但是如何去搜集证据去证明自己的观点呢？那就应当结合施工合同的施工内容变更情况进行分析了。如果施工内容与原合同相比变化很大，在价款结算上超过了原合同的20%或者在20%左右，监理公司没有同意变更，或者虽然监理公司同意了，但是这个监理公司是施工单位聘用的或与施工单位之间有经济利益关系，变更合同的公平性明显丧失。审计组就得进行下一步程序了，那就是调查施工单位的负责人或者是高级管理人员与建设单位的负责人（包括高级管理人员）如何交往的历史了，这是认定建设单位和施工单位是否存在恶意串通、以合法形式掩盖非法目的的焦点。审计人员可以通过实地外围调查、谈话的形式去取证、去收集影响（威胁）施工单位与建设单位公平交易的证据，这些证据往往是间接的，但我们要靠足够的数据去证明自己的观点。

关于投标人之间串标，在审计实践中，往往是在建设单位主导授意下的投标人之间的串标。很少有投标人之间串标而建设单位不知道的情况。所以投标人之间串标往往伴随着建设单位和施工单位恶意串通、以合法形式掩盖非法目的损害国家利益的情况，这里不再赘述。

3.关于利用公共租赁房（廉租房）划拨用地的便利条件，在政府的划拨用地上建设商业建筑设施，进行获利情况。

这种情况在县级公共租赁房（廉租房）建设用地的使用当中常常出现，建筑公司往往在靠近街面的建设用地上建设一层街面房，然后以集资房的形式或者通过挂靠的房地产开发公司出售，获取大额利润。对于这种项目的审计方法，直接去公共租赁房（廉租房）建设地点进行实地审计调查取证，现场看看有没有在公共租赁房（廉租房）建设用地上建设街面房。如果在建设用地上有街面房，就要求施工单位出具商用建设用地的权属证书（证明）或者补交土地出让金的证明凭证。如果施工单位没有上述证明资料，则就可以认定施工单位存在违法在划拨用建设用地上建设商用建筑设施获取大额利润问题。

4.关于公共租赁房（廉租房）建设面积超标准情况。

这方面的审计，需要审查公共租赁房（廉租房）建设的工程设计图纸，到建设地点观察取证就可以了，审计技术要求的水平不高。

5.关于公共租赁房（廉租房）的入住率情况。

入住率是体现国家公共租赁房（廉租房）惠民政策贯彻、落实效果的很重要的一个指标，也是建设主管部门关于公共租赁房（廉租房）项目工程实施的业绩评价的一个重要指标，所以审计组要高度重视审查这个指标。在审计实践中，通过观察、调查、询问等审计手段就可以做到，这项审计要求的技术水平不算太高，在编制审计组的实施方案时候，要重点关注这个指标的审计，组织安排好审计人员去审计调查就行了。例如，可以在晚上去观察房屋的照明情况，可以得出入住率高、低的可能性，到小区物业管理部门询问、调查电费的交费情况，通过分析手段可以评价入住率的高低情况。

6.违规享受公共租赁房（廉租房）及租赁补贴情况。

不符合规定条件的居民户享受公共租赁房（廉租房）及租赁补贴的审计，这需要到相关部门收集大量的信息数据，通过数据的比对筛选，就可以筛选出不符合条件的居民户数。这涉及到哪个部门采集数据，如何比对数据，比对数据的目的是什么等问题，需要审计组组长的指导，让计算机人员采集、筛选、比对。在审计实践当中，常常有计算机审计人员根据比对结果就下定结论的情况，这是一个弊端。我们一定要根据计算机比对结果，去收集证明比对结果没有错误的证据，结合所取得的证据客观分析形成比对结果的原因，然后得出审计结论。譬如，通过数据筛选、比对发现一个开大药房公司的股东享受公共租赁房的优惠政策，我们就给这个股东下定违规享受公共租赁房优惠政策的结论，这样就显得有些武断了，还需要审查这个股东是否真正是大药房公司的股东，是否是别人借用了他的身份证信息去注册公司的情况，调查核实后方可下定结论，得出的审计结论的证据一定要充分、适当。

四、棚户区改造审计要关注的方面

棚户区改造具有资金量需求大、拆迁难、安置难、涉及面的特点，项目涉及到房地产开发公司、拆迁部门、土地部门、财政部门、住房管理部门等，注定了审计的难度、风险。总结这几年的审计实践经验，需要关注以下几个方面：

1.建筑企业挂靠房地产开发公司进行棚户区改造。

由于棚户区改造项目需要有资质的房地产开发企业对棚户区进行改造进行开发，在审计实践中发现，往往是建筑企业在寻找一个房地产开发企业挂靠进行棚户区改造。这项审计，需要收集棚户区改造相关的招投标手续，审查开发公司取得土地“招拍挂”情况，开发公司对建筑施工企业的招投标手续，采用询问、观察、分析审计手段，结合实地调查就可以得出建筑企业是否存在挂靠开发公司对棚户区进行开发、改造情况。

2.是否存在开发公司虚报拆迁户，骗取拆迁安置补助情况；采用货币化安置方式的，是否存在拆迁主管部门、拆迁户以虚报拆迁补偿面积套取、骗取拆迁安置补偿资金情况。

这个项目的审计需要审计组掌握棚户区改造范围内的拆迁户住宅用地的使用权和房屋产权情况。在审计的实践中，发现棚户区改造范围内的户主关于住宅用地的使用权证和房屋产权证（以下简称两证）的有无有三种情况：一是两证都有，二是只有两证之一，三是两证都没有。这对审计调查带来了难度，即怎么能取得拆迁户的土地使用权和房屋产权的真实情况的数字呢？尤其是两证都没有的拆迁户的数字怎样取得呢？在这种困境下，使用卫星遥感技术对拆迁户的土地使用权和房屋产权进行确认当然可行，审计效果也不错。问题是审计组往往是拆迁户的房屋被拆迁以后才进行审计的（保障性安居工程审计往往安排在每年的12月初进行），进点审计时拆迁户的房屋早已被拆除了。对于两证都有的拆迁户，到土地和房产部门核实就行了，对于一证的拆迁户就存在房屋产权或土地使用权数字虚报的可能，对于两证没有的虚报的可能性更大。这又给审计调查带来了困难。这时候，审计组只能通过棚户区改造项目所在的社区进行调查了解，社区提供给审计组的数字成为衡量拆迁户土地使用权和房屋产权数字真实性的尺度，当然审计组此时还要对补偿金额大的拆迁户进行外围调查，即通过对拆迁户的邻居进行调查取证，来发现开发公司、房屋拆迁主管部门、拆迁户是否存在虚报拆迁面积套取、骗取拆迁补偿安置资金情况。问题又来了，社区提供的数字有证明效力吗？有公示的法律效力吗？希望同仁们共同研讨这个问题。

3.土地出让金返还问题。

棚户区改造虽然国家出台了多项的给与开发商的优惠政策，但是开发商出于追求利润最大化的考虑，让政府返还其缴纳的土地出让金。在审计实践中发现有两种情况返还土地出让金：

一种是开发商将土地出让金缴入财政非税账户，并未缴入国库，通过缴入非税户又从该非税户转给开发公司，这样开发公司就有了财政部门出具缴纳土地出让金的收据，作为土地管理部门办理土地使用权证的条件之一。

二是开发商将土地出让金缴入当地财政国库，国库以地方财政安排的拆迁安置补偿的形式返还给开发公司。审计在调查这部分财政安排的拆迁安置补偿资金的使用情况时，发现找不到这笔资金安置补偿的拆迁户。最后审计组认定了财政返还土地出让金的结论。

4.棚户区改造项目资本金抽逃的问题。

棚户区改造项目由政府部门实施，需要的资金量大，项目必然需要金融企业提供贷款。地方财政往往安排一部分自有资金到项目后，金融提供的贷款才能到位（保障性安居工程项目的资本金要求不低于项目总投资的20%）。由于地方财政的财力有限，不得不这样去做，实际上棚户区改造尤其是货币化安置改造，主要由金融企业提供的贷款进行的。

这个问题的审计，需要沿着资金的流向到房地产开发公司去审计调查，才能发现。

五、农村危房改造审计需要关注的方面

农村危房改造在审计实践中发现农村危房改造多数是由政府部门统一建设的，即统建的。这与住房建设部门规定的原则上以农户自建为主的政策相悖，但是地方政府统建也有他的理由，那就是由于农村劳动力转移到城市及农村人口的老龄化，缺乏建设房屋的劳动力，导致了政府以统建为主的情况。审计中，我们也采纳了当地政府的建议，不将以统建为主、农户自建为辅的情况作为问题去反映了。

1.农村危房改造的工程质量。

施工单位由于受近前利润最大化的驱使，往在工程质量方面存在瑕疵。在审计调查中发现，有的农户反映房屋的质量差、冬天冷的情况。审计组重点审查农村危房改造工程项目的验收情况，查看工程是否存在未验收使用及验收不规范、不严格等问题，并且要到实地去调查，取得调查资料，将情况反映在报告中，避免审计风险。

2.如果是政府组织统建的农村危房改造工程，审计组要关注工程项目的勘察、设计、监理、招投标手续。关于招投标存在的问题，公共租赁房（廉租房）工程项目审计的经验已经说了，这里不再赘述了。

3.是否存在不符合条件的农户享受农村危房改造的政策。

这个问题的审计，需要计算机人员到相关部门去采集数据，采集后分析比对，对不符合条件的农户结合实际取证的资料得出结论，不能仅仅依靠计算机比对的结果做出判断。