PPP项目审计的实践与思考

■程光亮

国务院和发改委、财政部2014年开始倡导的PPP项目，旨在解决融资难和地方债隐藏的问题，进而积极促进投融资体制机制改革，并推动政府治理方式的转型与升级。其政策导向非常清晰，那就是吸引社会资本（特别是民间资本）投入公共、准公共产品及服务领域，以期在稳增长、调结构的同时，最大程度地化解地方债可能导致的系统性风险。但是，随着PPP模式在越来越大范围内的推广与落地，审计发现的诸如项目招投标、政府担保融资、项目咨询服务质量、社会资本方单一等问题也接踵而至，引起了审计和社会公众的密切关注和深层思考。

一、项目建设基本程序和行政许可执行不到位

根据我国现行的基本建设程序和财政部、发改委关于PPP模式的有关规定，一个标准的新建PPP项目，应当履行规划许可，项目用地审批，项目建议书或可研报告审批，财政承受能力论证、物有所值评价、实施方案审查论证，项目报建，初步设计及概算审批，招投标制度的执行或审批，竞争性谈判和磋商，施工图设计审查或备案，施工阶段各专项审查或许可，建设管理，竣工验收、竣工决算审查或审批，建设期绩效考核及评价等基本建设程序和行政许可，以及合作期满后项目的依法移交程序。但在实际操作过程中，或多或少都存在基本建设程序或行政许可方面的问题。主要表现在：

一是项目建设必须的基本程序，要么缺位，要么以后补位。特别是地方主要领导决策的政绩工程项目和上级重要领导要下来视察而临时决定的项目，基本特事特办，省略程序，“曲解”国务院关于简化PPP项目审批流程精神，“简化”之名背后隐藏的问题更是无法监控。有的PPP项目虽已进入财政部项目库，但实际前期工作没做完，仓促上马，可研、规划、用地等基本建设程序不到位。由于程序不到位，工期控制、质量管理、投资控制、安全文明、环境保护和水土保持、设计优化、变更管理、物资材料采购管理、各类应急预案等基本建设管理制度缺失，有的制度根本就没有，即使有也是形同虚设。

二是招投标程序违规，指定合作方和施工方的问题普遍存在。PPP项目一般都是本地重大项目，建设运营周期长，投资规模大、见效慢，很难有企业通过市场动作承担下来。所以运作项目时，一般不按照规定进行招投标，而是事先与社会资本方谈好，签好框架协议。等一切都谈得差不多了，再来走招投标过场。即使走招投标程序也是做做样子，有些明显的串标围标行为也不会有部门出来监管。这些事先确定的社会资本方拿到项目后，直接指定建筑商，或由社会资本方（有的是项目公司）内部实施项目建设招投标确定施工方。因为招投标程序不到位，一些社会资本方和建筑承包商因资质和信用缺失，造成项目建设质量差，甚至半拉子工程，进而导致国有资产损失浪费。

三是引发其他项目建设程序违法违规。社会资本方利用政府急于找到合作方早点开工建设的心理，在与政府谈判时，增加商住用地置换、土地出让金先征后返及其他建设项目为附加条件，进而引发土地出让和其他建设项目招投标程序违法违规，甚至隐藏利益输送问题。

二、地方政府隐性债务风险加大

2014年国发43号文下发以后，地方政府融资的各条路径都被堵死，很多项目都转向PPP，这一大趋势暂难改变。但PPP项目融资并没有减少而是增加了地方政府隐性债务，有的地方政府还因为不顾本地财力盲目跟风上项目，提前透支今后数十年的还债财力，政府债务风险因此进一步加大。

一是中长期财政预算支出，加大了地方政府财政支出压力。PPP项目列入财政中长期预算支出，并经同级人大常委会审核决议，形成了事实上的地方政府隐性债务；PPP项目政策要求政府融资平台公司参股10%，与社会资本方共同设立项目公司，形成名义上PPP项目由项目公司运作，实际有的是平台公司直接参与运作，最后买单的还是政府；有的社会资本方由于投入项目公司的资金不足，而项目建设又有工期限制，一些地方政府就以财政专项资金的名义垫付。甚至有些PPP项目建设资金全部由政府财政按工程进度支付，并非社会资本方出资，是纯工程建设项目的假PPP。假借PPP项目名义，是为了规避中央政策严格限制地方政府新增债务的硬性规定，套取PPP项目的相关优惠政策。

二是社会资本方由于投入资金不足而以地方人大审核决议列入预算的PPP项目中长期预算支出的应收账款债权向金融机构申请贷款，社会资本方再融资实质上还是政府为其担保，形成新的政府隐性债务；或社会资本方以项目公司土地担保，而项目公司有的还是平台公司的土地又是通过政府出让并返还或变相返还土地出让金的方式取得，由此引发的银行融资风险，最终还是政府买单。

三是PPP项目的物有所值评价和财政承受能力论证缺乏依据，地方政府未来财政支付风险难以有效防控。物有所值评价由于现行方法体系本身存在问题，缺乏统计数据支撑等原因，基本属于可批性论证，没有产生预期的实际效果；财政承受能力控制指标对地方政府控制财政未来支付风险有一定效果，但10%的控制红线只是一种理论上的假设，实际论证过程中，由于论证所依赖的财政总收入、GDP、社会商品零售总额等统计数据增长指标本身的不确定性或者说“水分”和“政府性基金预算在符合政策的前提下可用于PPP项目”的政策滥用，以及地方政府刻意围绕10%控制红线来倒算财政承受能力、单个项目与多个项目及整体规划割裂开来论证等做法，导致论证结果失真。事实上，目前PPP项目所需的财政承受能力论证基本流于形式，财政承受能力论证报告“沦为”应付上级政府部门审批PPP项目的工具。

三、项目咨询公司的服务质量堪忧

PPP项目从项目识别、项目准备到项目采购、项目执行，以及项目移交等一系列程序走下来，需要做的事很多，政府及其部门与社会资本方出于专业和效率等因素考虑，通常会将两评一案编制、市场测试、资格预审文件编制、采购文件编制、合同起草、协助谈判等大部分事务委托咨询服务公司代理。但咨询服务公司目前的服务能力和服务质量堪忧，亟待提高。主要表现在：

一是PPP项目的多数社会资本方的采购工作交由采购代理机构负责，一些代理机构根本不认真履职，实施方案、股权比例、社会资本方资格条件与实施方案不一，也能通过专家论证；参与对咨询公司做的实施方案、可研报告等评审论证的专家很多是咨询公司专家库里的，或通用的，有的咨询公司同时是招标代理公司，两块牌子、一套人马。咨询服务公司因此“一手托两家”，利益链限制了咨询、招标的客观公正性；有的项目评审论证专家职业道德缺失，吃了这家吃那家，或根本不负责任，拿专家费走人。

二是很多咨询公司都是一些刚毕业的大学生，没有任何的项目咨询服务实践经验和沟通技巧，以至出现实施方案、可研报告，以及财政承受能力论证等项目资料，不同地区不同项目复制粘贴雷同现象，“张冠李戴”的情况屡见不鲜。

由于地方政府及其部门与社会资本方对咨询服务公司的过分依赖，咨询服务公司面对动辄数亿、数十亿的PPP项目的巨大诱惑，又总是千方百计去拿项目。一旦拿到项目，繁重的项目咨询服务任务，咨询公司很难做到“左右逢源”，其服务能力和服务质量明显跟不上。加上目前PPP项目咨询服务规范性操作缺失，由此造成项目失败最终导致国有资产重大损失浪费也就在所难免。

四、社会资本方主力是国企，民营中小企业很难进入

2015年国办发42文件鼓励国有控股企业、民营企业、混合所有制企业等各类型企业积极参与提供公共服务，给予中小企业更多参与机会，大幅拓展社会资本特别是民营资本的发展空间，激发市场主体活力和发展潜力，打造新的经济增长点，增强经济增长动力。但从近年来的审计实践看，进入PPP项目的社会资本方基本上是国企。存在这一问题的原因主要有：

一是相当一部分人认为，政府与国企之间不存在利益输送和国有资产流失的问题，是这个锅里倒腾到另一个锅里，资金始终姓“国”。因为都姓国，损失、受益的都是国，决策者不会犯错误，即使有错误也大不到哪儿去。所以招投标时设置限制性条款，阻止民营企业进入。部分地方政府及其部门官员正是利用这种大众思维，在PPP项目运作过程中从事违法违纪勾当。

二是国企融资相对容易，有良好的融资环境和资源，有长期且固定的融资渠道。银行还是相信国企，因为国企的背后是国家、是政府，即使倒闭，也是政府买单帮助国企改制、度过难关。而民营企业就没有这么幸运，PPP项目所需资金巨大，出于信贷资金风险和有限贷款指标考虑，金融机构有意无意限制民营企业和中小企业贷款额度，甚至人为设置民营企业融资障碍，这是民营企业和中小企业难以承接PPP项目的主因之一。

PPP模式的大力推广应用，对于缓解地方政府财政压力、化解地方平台公司债务风险、拓展社会资本投资渠道、创新投融资体制及项目运作模式、推动政府职能转变、提高公共服务供给的质量和效率均发挥出一定作用。同时，由于我国PPP制度顶层设计不完善、投融资体制改革不到位、政府职能转变滞后、社会资本投资权益保障制度缺失、政策法律法规体系不健全、部门之间缺乏统一有效的协调机制、项目参与各方信用履约机制不完善、专业咨询服务能力不足等原因，使得我国PPP模式的推广应用存在各种潜在问题和风险。审计应在今后的实践中深入分析研判，提出切实可行的规范性建议。