浅谈党政领导干部两种“责任”审计的同步实施

■应 悦

根据2010年10月中办、国办下发的《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定》、2014年7月中纪委、中组部、审计署七部委联合发布的《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定实施细则》、2017年6月中办、国办下发的《领导干部自然资源资产离任审计规定（试行）》等相关法规规定，党政领导干部任职期间要承担两种责任，一种是任期经济责任，一种是任期自然资源资产管理和生态环境保护责任。现今，这两种“责任”已经成为各级审计机关的主要审计监督内容。为整合审计资源、降低审计成本、提升审计成果，各级审计机关和审计人员正在研究、思考、解决两种“责任”审计同步实施的现实问题。

一、两种“责任”审计的现状

党政领导干部任期经济责任审计与自然资源资产离任审计无论在审计对象、审计时间范围（任期）、审计时间安排上（离任时或任中）都有相同之处，均可归于经济责任审计范畴。

但现状是，从提出审计项目计划建议，到具体组织实施审计、出具审计结果报告的，却是同一审计主体机关的不同业务部门（处、科、股），并由不同审计机关领导分管，两种“责任”审计缺少统筹组织、协作配合，各唱各的调，审计组成员之间难以协调一致，相互支持不够有力，审计质量难以达到预期效果。

两种“责任”的审计与审计评价几乎割裂开来。这不仅使审计力量本就不足、审计成本难以有效控制的现实问题更为严重，还会导致同一审计对象因来自不同审计业务部门的两份“责任”报告而出现评价结果相互矛盾的尴尬局面，进而影响审计成果的有效运用。与此同时，因为不同审计组重复进点取证而增加被审计责任人及其所在单位的人、财、物负担，人为又加大了党政领导干部的任期经济责任压力。

二、同步实施审计的可行性

党政领导干部两种“责任”的审计现状，要求两种“责任”审计应同步实施，整合审计资源、节约审计成本，客观公正评价领导干部任期履职责任，更好地督促领导干部贯彻落实中央与地方重大政策措施，促进经济和生态环境的健康有序发展。研究也表明，这两种“责任”审计的同步实施，不仅必需，而且可行。

一是两种“责任”审计的目标基本一致。经济责任审计的主要目标是关注党政领导干部的“履职用权”，通过审计，促进领导干部切实贯彻执行党和国家重大经济政策和财经法规，正确履行经济责任，推动本地区经济发展、改善和保障民生等，进而完善对地方党政领导干部的监督机制；自然资源资产离任审计的主要目标，是推动实施节约资源、保护生态环境的基本国策，促进领导干部践行绿色发展理念，切实履行自然资源资产管理和生态环境保护责任，推动经济社会绿色发展，防止领导干部为了追求狭隘、片面和短期的政绩观，而浪费自然资源资产、破坏生态环境，进而提高经济可持续发展后劲，改善老百姓的生存环境和生活质量等。因此，两者的目标是一致的，都要求“党政同责”，都是为了促进领导干部正确履行职责，规范权力运行，树立正确的政绩观，推动经济可持续的科学发展、绿色发展。

二是两种“责任”审计的基本要素一致。很明显，两种“责任”审计管辖权限范围基本一致。审计对象与审计主体机关同一。审计计划均由党委组织部门授权委托确定。审计程序及审计组织实施方式和审计技术方法基本一致。审计内容和重点也有多处交叉重叠或关联，如《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计实施细则》规定的地方各级党政主要领导干部经济责任审计内容中包括“自然资源资产的开发利用和保护、生态环境保护等情况”，《领导干部自然资源资产离任审计规定（试行）》规定的自然资源资产离任审计的重要内容是审查领导干部自然资源资产的管理开发利用以及大气、水、土壤等环境保护责任的履行情况，在自然资源资产管理和生态环境保护过程中同样涉及资金的征收、分配、管理和使用，以及生态环境工程项目的决策、建设和运行绩效管理。只不过前者更侧重于可价值化、较为具体的有形经济鉴证，而后者则侧重于较难价值化、相对抽象的无形资产评价。

三是两种“责任”审计同步实施具有法律依据。《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计实施细则》第五十三条规定：审计机关应当探索和推行经济责任审计与其他专业审计相结合的组织方式，统筹安排审计力量；《自然资源资产离任审计规定》第六条规定：领导干部自然资源资产离任审计也可以与领导干部经济责任审计统筹实施，由同一审计组一并审计。这为两种“责任”审计同步实施提供了法律依据。

三、同步实施审计的建议

党政领导干部任期经济责任和自然资源资产管理和生态环境保护责任，在内涵上，前者责任包括后者责任。在外延上，后者责任是前者责任的延伸或扩展。如前所述，对其两种“责任”审计的同步实施，不仅能客观公正评价领导干部任期责任履行的真实情况，还能整合审计资源、节约审计成本、保证审计质量，进而提高审计成果运用的概率。但同步实施审计仍然面临许多问题。为此建议：

一是充分发挥新成立的省、市、县各级审计委员会的指挥协调作用，完善经济责任审计工作领导小组（办公室）与自然资源资产离任审计工作领导小组（办公室）及党委组织部门的沟通协作机制，统筹考虑党政领导干部两种“责任”审计项目计划。离任的党政领导干部同时安排两种“责任”的审计。选取领导干部任中经济责任审计项目时，适当安排领导干部任期自然资源资产任中审计，而不局限于离任审计。避免出现同一个审计对象今年已实施经济责任审计，明年又安排实施自然资源资产离任审计的现象。

二是审计主体机关同步组织实施现场审计。组建同一审计组，审计组内根据审计实施方案的需要分成不同审计小组，各有侧重实施现场审计。现场审计过程中，两种“责任”审计小组之间加强沟通协作，实现信息互通共享，避免同一审计对象重复述职、座谈和同一审计事项重复调查取证，减轻审计对象负担，真正体现服务型审计；进一步细化经济责任审计实施方案，明确自然资源资产管理的目标任务和审计事项。在自然资源资产离任审计实施时，紧扣领导干部经济责任履行情况，尽可能满足经济责任审计的具体需求，切实提升审计成效。

三是同步实施审计评价和定责。对两种“责任”的审计结果同步进行分析评价，合理界定党政领导干部为了履行上级政府下达的经济责任而过度消耗甚至破坏自然资源资产和生态环境，或为维护自然资源资产和保护生态环境而盲目放弃经济正常有序健康增长的“顾此失彼”责任，避免两份报告的评价定责结果出现矛盾；同时，有效利用党委巡视组、纪监部门，以及环保、农林水等职能部门的监督检查结果，针对审计和外部检查发现的问题，从自然资源资产存量和变化、生态环境保护相关资金征管用及项目建设运行情况，尽可能客观公正评价党政领导干部两种“责任”的履行情况，为组织人事部门正确选拔使用干部提供有用的决策依据。

四是为两种“责任”审计同步实施提供有力保障。在审计力量普遍不足审计任务又异常繁重的现实情况下，加快整合审计业务部门和外部职能部门的人力和信息资源，有效支持两种“责任”审计的同步实施；加强经济责任审计、自然资源资产离任审计以及财政财务收支和大数据审计等审计技术与方法的培训，提高两种“责任”审计业务人员的审计和宏观、综合分析评价能力，从审计能力上保障两种“责任”审计的同步实施；审计实务与理论研究人员应尽快研究出台两种“责任”的审计标准，从技术规范上保障两种“责任”审计的同步实施，避免不同审计机关、同一审计机关不同业务部门因审计标准不同，而出现审计及审计评价结果千差万别甚至截然相反的情况，进而影响到审计结果的运用，最终影响审计事业的健康发展。