我国事业单位内部控制问题研究

■王新华 杨劲榕

一、引言

我国事业单位内部控制的建设工作自开展以来，各地就密切的开始围绕党的十八大关于“建立健全权力运行制约和监督体系”、“把权力关进制度的笼子”的精神和要求，积极寻找内部控制工作的新途径和新方法，在保证经济活动的合法合规，财务信息真实完整的前提下，也在防范各种舞弊现象和腐败行为，提升公共服务的效率和效果等方面，做出了很大程度的努力。

事业单位内部控制制度不仅是单位不断向前稳步发展的前提，也是确保单位各个职能能正常高效运行的基础。为了保障国家的利益，对事业单位每一项资金支出的正确性和有效性都应进行严格控制。合理的内部控制制度和实施及时的控制措施是事业单位财务安全的基本保障，也是单位能够健康运营的基石。但是，我国事业单位在建立与实施内部控制的具体过程中，仍然存在着许多问题和挑战。

二、我国事业单位内部控制存在的问题

1.我国事业单位内部控制制度不健全。

没有建立完整的内部控制体系。谨慎性原则是我国事业单位内部控制的主要依据。但过于谨慎，就局限在了经济活动的内部控制上，没有渗透到整个业务活动中。我国现存事业单位内部控制的规范性文件均由财政部一家发文，没有采用多家机构联合发文，或者国务院发文的形式，这样使得事业单位的内部控制把过多的目光局限在了以财政资金为主线的会计控制上，忽略了管理控制。例如，深圳市交通委员会，该事业单位业务流程复杂、涉及职能部门多、业务管理难度与强度大，对单位内部各种业务活动的管理细则尚不完备，规则不清晰，未建立完整的内部控制体系，造成执行过程中理解有偏差，审核标准不统一，产生不必要的内耗。

2.我国事业单位的会计基础工作薄弱，会计人员能力不足。

从整体上看很多单位没有根据单位会计业务的需要合理设置会计机构，没有科学的配备会计人员，各事业单位也没有严格按照《会计基础工作规范》中对会计机构和人员的要求来任命会计人员。单位会计人员的业务能力明显不足。一些基层会计人员接受的会计教育程度相对较低，甚至部分会计人员没有接受过正规的系统化专业培训，很多都是由其他岗位半路出家成为会计工作者，由前辈口头教授，没有基本的会计理论知识储备，经常会混淆会计账簿和会计报表之间的对应关系。据相关数据显示，我国会计人员数目庞大，截止2017年初会计从业人数已超过1400万，但是会计从业人员的文化水平却较低，大专及以上学历的工作人员低于50%，无法达到会计职能的要求，有正规院校专业学习经历的会计人员比例更少，普遍情况是通过边干边学、短期培训等方式而走上会计岗位的，所以会计人员的能力普遍不足。为了掩盖单位真实的财务状况，一些事业单位不惜纵容伪造虚假会计信息的行为。例如，在十八大以来，至少有15位官员密集被纪检部门公开停职并调查，涉及重庆、广东、四川、山西、山东、新疆等省市。有的会计人员不惜违反会计职业道德，不仅没有好好行使会计的权力，反而知法犯法，进行违法的会计活动，丢失了作为一个会计工作者应有的觉悟。

3.我国事业单位监督考核机制不到位，权威性和独立性不够。

某些单位在监督考核机制建设方面就表现出了不健康的发展状况。事业单位的内审机构大多平行于会计部门，极其依赖管理部门，失去了在财务监督方面的权威性和独立性。例如国家审计署点名批评了广东省吴川教育局局长李祺。其任职期间总计611万元的教育经费不翼而飞，209万元教育经费被吴川市教育局局机关用来吃喝。自李祺1997年任职开始，就多次因滥用教育经费而被人举报，但在几次选举中，李祺都以票数的优势得到连任，直到2004年有媒体介入后事件才被披露。吴川市教育局的腐败正是由于内部审计机构的设置不健全、内部审计的独立性受限、内部审计工作不规范所导致的。事业单位在监督机制上分配不均，将大部分的控制重心集中在财政方面，对其他方面的管理和控制没有给与同等的重视。

4.我国事业单位内控制度执行不力、落实不到位。

制度制定的意义在于能够有效的去执行它。虽然各地陆续制定了《单位内部控制基本制度》和《单位内部操作规程（流程）》。但从整体情况来看，绝大部分事业单位制定的制度、措施等存在未执行或落实不到位的问题。经常表现为说在嘴上、写在纸上、挂在墙上，但没放在心上，在具体行动上违背了这些制度。2014年2月7日（农历正月初八），湖北省襄阳市治庸办对一些事业单位人员的工作情况进行调查。市治庸办在某街道办事处的暗访发现：该街道办事处的服务大厅有1名窗口工作人员玩忽职守，没有认真工作而是在研究彩票，某办公室的2名工作人员在玩电脑，并且当天的值班领导张某某没有按规定时间到达单位值班。该办事处的种种错误行为就是因为内部控制制度执行不力、落实不到位，出现了工作时间脱离岗位的不良行为，在被媒体曝光后，造成了严重的恶性影响。某些单位内部控制制度不仅针对单位各个部门都有相应的内部控制措施，也制定了具体的实施细则，但没有对事业单位的内部控制起到改善作用，因为这些制度只是为了做样子。

三、我国事业单位内部控制存在问题的原因分析

1.管理人员内部控制意识薄弱。

一个良好的内部控制意识是使内控制度有效实施的基石。单位领导虽然作为单位的领头羊，但其内控意识通常也没有达到能够带领大家的程度。如今在事业单位的发展中缺乏内部控制意识，单位领导往往会忽视内部控制的作用，高层管理者们大都对内部控制不了解，没有认识它的重要，严重缺乏内部控制意识，只关心自己的岗位，一味地求发展、忽略了对内部控制的建设工作。他们对内部控制缺乏基础性的认知，以为内部控制与领导机构无关，把它归为财务部门的工作范畴之内。例如，一家中央级科研事业单位中国标准化研究院，在某次会议上，单位管理层副院长发表了如下言论，他认为为了确保内部控制工作能够顺利的进行，需要建立一个内部控制领导小组，提议由财务部来具体负责内部控制建立与实施的全部工作。该管理人员严重缺乏内部控制意识，因为内部控制建设需要单位全部工作人员共同参加并承担相应职责，并不是仅有一个财务部就能完成的。一旦管理人员的内控意识不足，各员工的内控意识也会不足，无法建立起健全有效的内控制度，薄弱的内控意识会让内部控制制度形同虚设，单位整体内控意识的欠缺必然导致内部控制制度无法在单位展开。

2.管理人员内部控制能力不足。

管理人员起不到带头作用，专业素质无法达到相应水平，业务能力无法适应内部控制工作的需求，对于自己按要求执行和管理他人遵规守纪不能两全，没有做到每个环节都按照制度无死角的执行，经常是大而化之。由于所有员工都依照管理人员的指令行事，管理人员的业务素质不到位，不能胜任内部控制工作，制定了错误的发展方向及管理计划，那么该单位只会越办越差。尽管一些事业单位有良好的内部控制体系，但是管理人员的业务素质跟不上，无法适应和消化内部控制工作即使拥有再健全的内部控制制度也只是纸上谈兵。

3.我国事业单位内外部监督弱化。

单位制度的执行情况主要在于监督的效力。目前很多事业单位没有一个正规的内部审计机构，或者只是摆设没有尽到监督的作用，无法高效合理的监管单位一系列的工作活动，使内部控制处于瘫痪状态。目前财政和审计两个机构作为事业单位外部监督的核心力量，外审部门总是把关注的焦点放在单位财政资金的使用是否合法合规上面，也很少会监督被审计单位对内部控制的执行情况，对被审计单位是否建立有效的内部控制制度以及其制度是否得到有效执行的检查也有所忽略。外部监督的欠缺，使我国事业单位内部控制制度体系失去了强有力的保障。内外部监督约束的弱化也就导致了监督考核机制不到位，权威性和独立性不足。一旦事业单位的内部控制在监督体制上存在漏洞，往往就会导致难以弥补的经营漏洞。

4.我国事业单位内部控制建设起步较晚。

我国最早有关事业单位内部控制的权威性文件于2012年11月29日发行，名为《行政事业单位内部控制规范（试行）》，并且在 2014年的 1月 1日才开始正式施行。在2017年1月25日，财政部才又印发了《行政事业单位内部控制报告管理制度（试行）》，于3月1日起施行。从时间上来看，这两个文件都于近几年出台，着实起步较晚。我国众多权威机构的目光总是聚集在企业的内部控制问题上，认为内部控制只会对企业形成巨大的威胁，忽视了由国家行政机关设立的事业单位的内控问题，笔者认为内部控制对于事业单位的影响程度丝毫不逊于对企业的影响程度。而我国事业单位内部控制制度的较晚起步，导致对事业单位内部控制中出现的问题不能及时有效的应对。现如今对于事业单位内部控制的理论和实践研究都不够透彻，对于每一类事业单位在内部控制制度方面应重点关注的因素也没有很清楚，在应对一些突发情况和有针对性的问题时我们无法在最短时间内找到解决方案。由于任何制度的完善都是一个循序渐进的过程，所以现阶段我国事业单位无法拥有一个体系完善的内部控制制度。

四、提高我国事业单位内部控制水平的对策建议

1.事业单位应该增强内部控制意识。

可以对单位中高层管理人员和基层工作人员分别进行有针对性的内部控制制度相关专业知识的培训学习，可以按照单位的工作计划定期设定一个学习时间，比如每个月进行一两次培训交流活动，不断加强每一个员工的内部控制意识，潜移默化的就提升了整个单位的内控意识。同时，也可以让不同工作岗位的员工参与到制订单位内部控制制度的行列中，这样不仅可以汲取各方的意见，也让单位内部控制制度更加符合单位的实情。更重要的是，每个员工会想到这个制度的制定有我的想法，所以我一定要遵守它，这也进一步增强了员工内部控制意识。

2.事业单位应该完善内部控制体系，建立一个健全的内部控制制度。

可以适当借鉴其他单位的内部控制制度，但是不能制定不符合自己单位实际情况的一套制度。在执行内部控制制度时，一旦发现有不恰当的地方就必须立即改进，不能把问题拖着，要在实践中不断完善摸索出一套最适用于自己单位的内部控制制度体系。事业单位可以根据自己的实情，相应地加强对较弱部分的管理控制，增强对单位重要部门的控制。对事业单位的工作流程也必须有严格的内部控制。经济业务发生的任何票据，都必须合法合规，要严格谨慎对待票据的收发。

3.事业单位应该加强内外监督，充分发挥内部监督部门的监督作用，并确保其独立性和公正性。

对于内部监督部门人员的选择上就应进行一系列的考核，并且该部门应有独立的办公场所。加强内外监督，核心就是要增强独立性，监督部门的每一个人都应该有坚定的责任心。在实行内外监督时，可以随机对可能存在问题的部门进行一些抽查，促使各个部门提高警觉，坚决执行内部控制制度。社会监督，也能够加强内外监督。2014年12月，李克强总理在接见全国审计机关先进集体和先进工作者代表时发表重要讲话，强调要“引入社会力量参与审计，增强审计的公信力”。因此单位内部控制体系应该有一个信息公开的平台，自觉的接受来自社会各界人士的监督。

4.应该建立严格的检查问责与考核机制。

相关的检查机构每年都应该对事业单位中，存在明显质量问题以及在以往年度的监督检查中不合格的单位进行重点检查。把责任具体细化到每个员工的身上，达到制度能够约束员工的行为，责任能够对应到人的效果。实施落实责任“问责行动”，以强有力的问责来推动责任的落实。建设职权与责任对等、责任清楚、失责必问、问责必严的责任体系。从政府层面或上级主管部门来考虑，可以将单位内部控制制度的建立与实施及有效性等因素归入评价考核的范畴。单位可以采取一定的奖惩办法，对于在内部控制方面做的好的部门或个人给予奖励，对执行不到位的施以惩罚，及时发现本单位内部控制的不足之处，有针对性的改进，使内部控制能够发挥其作用。

五、结语

任何事业单位都是不同的个体，需要自成一套内部控制体系，该体系应具有相对稳定性，并能够得到实施。随着十九大的闭幕，传统内部控制管理方法已不能满足事业单位的发展需求，事业单位必须跟随发展的脚步，借助政府及社会的帮助及时调整管理办法。在实践中不断摸索，不断改进，使事业单位的内部控制制度更加符合现状。