论扶贫法对扶贫事业的重要性

时间：2024-04-24

朱解放

(西北大学现代学院财务与经济管理系，陕西西安 710130)

随着2020年贫困县的全部清零，我国的扶贫事业取得了阶段性的全面胜利，完成了清除绝对贫困的艰巨任务，创造了人类减贫史上的奇迹。然而，这只是万里长征走完了第一步，脱贫摘帽不是终点，而是新奋斗和新征程的起点，脱贫攻坚依然任重而道远。为了实现这一伟大的历史宏愿，鉴于扶贫事业的长期性、复杂性和反复性，建立扶贫法体系势在必行。只有在扶贫法体系的作用下，才能极大地推动我国减贫事业的历史进程。

1 扶贫法产生的必然性

1.1 扶贫事业的长期性

我国现阶段尚处在社会主义的初级阶段，属于发展中国家的范畴，这种特殊的国情特征充分说明，我国的扶贫事业将是贯穿于21世纪的巨大社会工程，涉及的人口之多，持续的时间之长，其艰巨的程度，是古今中外任何一个减贫事件都无法比拟的。一是我国是建立在半封建半殖民地基础之上的社会主义国家。中华人民共和国成立初期，我们所面临的经济状况是一穷二白，物质资源供应极其缺乏，工农业生产力水平极端低下，国家和人民处在极度贫困的状态之中。在中国共产党的领导下，进行了一系列大规模的政治和经济运动，极大地解放和发展了生产力，人民群众的生活水平也得到了一定的提升。但是，贫穷和落后的国情特征并没有得到根本的改变。二是我国是贫困人口和贫困地区最多的国家。贫困人口约占全国人口的一半以上，贫困地区约占国土总面积一半以上，有些人口和地区还处在深度贫困之中。要改变和根除这种贫困现状，不是一朝一夕所能完成的，需要引入一个时间的概念。三是相对贫困的现状仍然严重的存在。要解决发展不平衡和不充分的问题，缩小相对贫困的差距，仍然需要漫长的时间。

1.2 扶贫事业的复杂性

扶贫事业是一顶涉及多个领域、多个部门、多个产业和多个层次的庞大的社会工程。这些资源要素不仅是独立的，而且是互相联系的，在扶贫工程中构成错综复杂的关系。一是涉及政治领域和经济领域的相关部门。这些部门的功能在扶贫工程的过程中形成一种合力，发挥着决策性、组织性、指导性、扶助性、基础性的作用。我国是社会主义的国家，我们所追求的是利益的整体性，因而在扶贫事业中行政手段具有不可替代性。值得强调的是这些部门内部都有相应的法规体系，这些法规体系只适合于本部门内部，对其他部门是没有约束力的。在扶贫工程中，只有扶贫法才能将这些法规体系协调起来。二是涉及农业部门的相关产业和非农部门的涉农产业。这些产业的性质是不同的，贫困的形式和内容也是不同的。因此，针对这些产业的扶贫政策、方案和办法也是不同的。三是涉及贫困人口和贫困地区的不同层次。由于地域、环境、交通、市场等方面的原因，贫困人口和贫困地区的贫困状态是千差万别的，有的处于轻度贫困的状态，有的处于中度贫困的状态，有的处于深度贫困的状态。这些情况只有经过扶贫法进行综合评估以后，才能根据不同的状态制定不同的政策和方案。

1.3 扶贫事业的反复性

扶贫事业是一项非常艰巨的事业。由于扶贫事业的最终结果是要通过各种经济活动过程体现和反映出来，各种经济活动的变化直接决定和影响着扶贫事业的效益。因此，扶贫事业不能一蹴而就，不能一劳永逸，而要精准务实，攻坚克难，不断推动其可持续发展。一是扶贫政策和方案必须严谨科学。扶贫政策和方案的制定要切合实际，区别对待，不能发生失误。一旦发生失误，有可能导致扶贫事业出现反复。二是组建观察和评估机构。由政府牵头，组建观察和评估机构。这一机构的基本功能就是随时跟踪和观察国内外经济形势的变化，尤其是国内经济形势的变化，并在此基础上，对观察的信息和资料进行综合评估，为扶贫工程提供可信的决策依据。三是关注贫困人口和地区脱贫之后的经济状态。贫困人口和地区脱贫之后的经济状态是十分脆弱的，很难抵御经济活动中出现的各种风险，如果经济活动中的风险超过了贫困人口和地区的能力，贫困人口和地区有可能出现返贫现象。因此，贫困人口和地区脱贫之后，还要完善后续工作。

2 扶贫法产生的必要性

2.1 有利于构建扶贫的机制体系

参与扶贫工程的领域、部门和产业是千差万别的，其性质和作用也是不同的。如果这些资源一哄而上，各行其是，不仅不能取得理想的扶贫效益，而且还会增加扶贫的成本，浪费各种扶贫资源。因此，只有通过扶贫法建立有效的扶贫机制体系，才能科学地配置各种扶贫资源。一是扶贫法可以规范和约束所有的扶贫资源。扶贫资源是一个非常庞杂的群体，每一个资源都是独立的，相互之间没有联系，谁也管不了谁，任何一个资源都不能规范和约束其他资源。资源在独立的情况下，力量是分散的，难以形成合力。只有在扶贫法的规范和约束下，各种扶贫资源才能凝聚成一股力量，从而产生资源配置的规模经济效益。二是扶贫法可以对所有的扶贫资源进行科学的配置。扶贫法可以根据扶贫对象所需要的扶贫资源，对其进行质的配置。同时，扶贫法可借助现代数学技术，对扶贫对象所需要的扶贫资源进行量的配置，从而产生资源配置的结构经济效益。三是扶贫法可以规划扶贫对象的未来发展方向。扶贫法可针对扶贫对象的发展现状，对扶贫对象未来的产业结构、经营规模、融资模式、技术引进、运营方式和市场选择进行科学的计划和论证，避免因规划失误而导致的损失。

2.2 有利于落实扶贫政策和方案

毛泽东指出：“政策和策略是党的生命，各级领导同志务必充分注意，万万不可粗心大意。”[1]只有在扶贫法的规范和约束下，才能使扶贫政策和方案落到实处，从而产生更大的效能。一是扶贫法可以规范和约束政府相关机构和相关工作人员的工作态度和行为。毛泽东指出：“政治路线确定之后，干部就是决定因素。”[2]政府相关机构和相关工作人员的职能和职责就是落实扶贫政策和方案，如果这个环节出了问题，扶贫工程就会大打折扣。针对有些政府相关机构和相关工作人员不作为、少作为、懒作为的工作态度，扶贫法应给予严格的管理和监督，严重的要追究法律责任。二是扶贫法可以规范和约束扶贫政策和方案落实的程序和步骤。扶贫法要求政府相关机构和相关工作人员必须进行深入细致的调查研究工作，精准识别扶贫对象，建立第一手扶贫信息和资料，在此基础上，稳步推进扶贫工作。坚决杜绝不深入调查研究、凭想当然办事、盲目草率的浮夸作风。三是扶贫法可以严格考核扶贫政策和方案的落实情况。扶贫法可通过制定严格的考核制度、考核体系和考核指标，对扶贫政策和方案的落实情况进行考核，防止扶贫工作敷衍应付，弄虚作假，确保扶贫工程的每一个步骤都能经得起时间的考验。

2.3 有利于规范扶贫资金的使用

扶贫资金是实施扶贫工程重要的物质保障，在实施扶贫工程中发挥着不可替代的作用。扶贫法可根据相关条款，严格规范和约束扶贫资金的使用方向和途径，保证每一笔资金都必须在阳光下运作。一是扶贫法可以杜绝扶贫资金分配的平均主义倾向。扶贫法通过严格规定扶贫对象的标准和条件，强化对扶贫对象的识别，精准扶贫和精准脱贫，真正帮扶那些有实际困难的扶贫对象。二是扶贫法可以杜绝利用审批环节套取资金的现象发生。针对有些基层工作人员通过修改审批条件、重复申报、造假登记套取资金的现象，扶贫法可通过相关的条款给予严格的控制和监督，使所有的资金使用去向从开始到结束都是公开的和透明的。同时，扶贫法对套取、挪用扶贫资金、改变资金使用方向的当事人，应严肃追究其法律责任。三是扶贫法明确规定扶贫对象是法律权利和法律义务的统一。由于国家长期为扶贫对象提供资金和物质的帮扶，从而使有些扶贫对象养成了依赖和懒汉的思想，大大降低了扶贫对象脱贫致富的内生动力。针对此种情况，扶贫法明确规定，不仅赋予扶贫对象法律权利，而且赋予扶贫对象法律义务，扶贫对象是权利和义务的统一，是真正摆脱贫困的主力军。

3 扶贫法的基本内涵

3.1 扶贫法的规定

所谓扶贫法，是指扶贫事业的母法，是规范和约束总体扶贫行为的根本大法。我国的扶贫事业是一场涉及领域最广、部门最多、产业最多和人员最多的史无前例的巨大社会工程。这些扶贫资源都处在独立的状态，其性质和功能也是不同的，只有通过扶贫法的整合和协调，才能形成强大的社会推动力，为扶贫事业的可持续发展保驾护航。

扶贫事业开始时，由于我们对扶贫事业法制化的认识有一个过程，当扶贫事业发展到一定阶段时，有些方面便出现了不规范和无序化的现象。这些现象增加了扶贫事业的成本，延缓了扶贫事业的进程，迟滞了扶贫事业目标的实现。鉴于我国扶贫事业的长期性、复杂性和反复性，必须把扶贫事业置于扶贫法的规范和约束之下，才能为扶贫事业的进一步发展奠定良好的先决条件。

3.2 扶贫法的内容

第一，扶贫法的协调属性。所谓扶贫法的协调属性，就是指扶贫法对所有参与扶贫事业的资源进行协调的属性，协调属性追求的是协调效果。一是参与扶贫事业的资源范围是十分广泛的。社会主义国家的性质决定了我国的扶贫事业是全社会的大事业，根除贫穷，实现全体劳动者的共同富裕是社会主义的发展目的，只有在全社会的共同努力和奋斗下，才能完成这一历史性的任务。二是参与扶贫事业的资源性质是千差万别的。每个资源都有适合本资源的政策体系、工作体系、制度体系和法规体系，这些体系只是针对本资源内部而言的，对其他资源并没有约束力。因此，各个资源之间的关系是松散的，并没有必然的联系。三是扶贫法可以把所有的扶贫资源统一在扶贫事业中。扶贫资源是一个非常复杂的体系，只有在扶贫法的规范和约束下，才能进行最佳的优化组合，把各种力量凝聚成一个巨大的合力，从而产生整合效应。

第二，扶贫法的配置属性。所谓扶贫法的配置属性，就是指扶贫法把扶贫资源配置给扶贫对象的属性，配置属性追求的是配置效果。一是扶贫法可以根据扶贫对象所需要的扶贫资源种类进行配置。扶贫对象的情况是千差万别的，这种差别决定了每个扶贫对象所需要的扶贫资源种类也是有差别的。扶贫法可以根据扶贫对象对扶贫资源种类的实际需要，有计划地将各种扶贫资源配置给扶贫对象。值得强调的是，扶贫资源种类的配置不能搞一刀切，避免造成需要的没有配置，不需要的反而配置了。二是扶贫法可以根据扶贫对象所需要的扶贫资源数量进行配置。扶贫对象所需要的扶贫资源，不仅有种类的差别，而且有数量的差别。扶贫法可以根据扶贫对象对扶贫资源数量的实际需要，有计划地配置给扶贫对象。三是扶贫法可以根据扶贫对象在不同阶段所需要的扶贫资源种类和数量进行配置。扶贫对象在不同的发展阶段所需要的扶贫资源的种类和数量是不同的，扶贫法可根据这种变化的情况及时调整，重新配置。

第三，扶贫法的互济属性。所谓扶贫法的互济属性，就是指扶贫法主张和倡导的扶贫济困的属性，互济属性追求的是互济效果。一是扶贫事业是全社会的共同责任。“一方有难，八方支援”，这是中国人民宝贵的精神财富。扶贫事业是全社会的大事业，应该得到全社会的关注和帮扶。贫困地区是全国的一分子，从经济发展的总体而言，贫困地区的发展状况对发达地区的发展也有着直接的制约作用。因此，加快贫困地区的发展，对于提升全社会的发展效率具有非常重要的意义。二是通过各种方式向贫困地区实施援助。无论是经济手段还是政治手段，无论是有偿手段还是无偿手段，无论是长期手段还是短期手段，任何一种手段对贫困地区而言都是十分重要的。三是加快对贫困地区人才的输送和培养。贫困地区经济发展相对滞后的原因是多方面的，而人才缺乏是重要因素。发达地区可利用优越的人力资源条件向贫困地区输送和培养人才，为贫困地区的崛起奠定人才的基础条件。