县(市、区)级PPP项目落地难的主要原因及对策建议

时间：2024-04-24

刘悦

(华北理工大学管理学院，河北唐山 063210)

1 引言

政府和社会资本合作(public-private partnerships)模式，也称PPP模式，旨在向社会资本开发基础设施和公共服务项目。自2014年全面推开PPP模式以来，中国特色社会主义政治生态环境和稳步发展的经济环境有力促进了PPP模式在中国的快速发展和应用。根据财政部PPP中心数据统计，截至2022年1月，全国累计入库项目10254个、投资额16.2万亿元，累计签约落地项目7714个、投资额12.8万亿元、签约落地率78.9%，累计开工建设4833个、投资额7.7万亿元、开工率47.5%；项目涉及贵州、山东、新疆、四川等32个省市，涵盖了能源、市政工程、水利、林业、卫生、城镇综合开发、政府基础设施等19个行业。近年来，中国PPP领域建设管理体系持续完善，在立法规、去库存、抓整改、提质效等方面做了大量工作，取得了非凡的成绩。但同时，PPP在发展过程中遇到的落地难问题越来越突出，一定程度影响和制约着PPP未来发展。

2 PPP领域存在的落地难问题

一是县级项目易孕难生。PPP签约方主体是县级及县级以上人民政府或其授权的机关或事业单位，从近年PPP项目数据看，县(市、区)PPP项目在体量上相对更多。根据PPP中心公布的2021年数据分析，当年全国新入库项目659个，其中省级43个、市级(市辖区、新旧动能转换先行区、国家级开发区)107个、县级(市、区)509个，县(市、区)现已成为PPP项目的主要阵地。尽管PPP模式将市场机制引入了基础设施和公共服务融资领域，有利于政府职能转换、减轻财政负担、合理分配风险、促进市场主动，以增强公共产品和服务供给能力、提高供给效率，但从2021年PPP项目在县级行政区平均覆盖率看，覆盖率还不足20%，多数县级行政区仍在努力破零，当前形势不容乐观。

二是风险基因隐性存在。PPP项目有多种类型，按照服务于社会经济发展的不同方面，PPP项目大致可分为经济、社会和政府三类；按照PPP项目运作方式分类，主要包括O&M、MC、LOT、BOT、BOO、BBO、TOT、ROT等方式，以及这些方式的组合等；按照项目付费方式分类，分为使用者付费方式、政府付费方式和可行性缺口补助方式。但无论采取哪一种类型和操作模式，PPP项目总体是由政府部门牵头的，政府在PPP项目中同时担负了裁判员、运动员、监督员等多重身份，主观因素难以避免。在以市场为主要落脚点的PPP项目中，部分项目多多少少受到了来自政府方面的主观影响，风险评估偏理想、项目变更较随意、执行合约不到位的问题较为突出，一定程度上影响了市场体制的正常运转，部分项目出现了社会资本退场、项目途中暂停、政府被迫接盘等风险问题。

三是市场参与动力不足。PPP项目能否落地，能否及时吸引社会资本到位非常关键；当前，部分项目在引资融资方面面临较大困难，主要原因还是对社会资本的吸引力不够，社会资本参与动力不足，在五个方面体现较为明显：一是政策支持方面，从2017年PPP政策更加规范以来，社会资本对PPP市场态度更加谨慎。二是资本增值方面，目前社会资本受PPP项目的周期长、获利慢、风险多、限制硬等固有特点，以及特许经营、价格机制、管理能力等方面影响，热情总体不高。三是外部环境方面，部分地区在制度规范和项目操作方面滞后，此外国企特别是中央国企对民营资本存在着一定“挤出效应”，社会资本参与活力较低。四是政府征信方面，部分区域政府部门的项目落地能力尚未取得社会资本彻底信任，影响了社会资本参与热情。五是项目约束方面，主要源于法规制度、管理模式、合同治理、监管行为等政府约束，部分地区政府约束行为不够严谨，有的在公平公正公开方面做得不够，影响了社会资本参与PPP项目的积极性。

3 原因分析

中国PPP显现出的落地难问题带有领行业性、地域性、时间性等特点，与地区经济发展水平、政府专业能力、建设规划发展需要密切相关，相关问题不能一概而论，需要加以辩证分析。

①县级政府发力有限。主要体现在三个方面：一是政府机构任务体量。在新型城镇化进程快速发展的背景下，县级政府机构作为县域城镇化的规划者、经济发展的推动者、公共服务的提供者、行政管理体制的改革者，在落实工作环节承受的压力非常明显，同时也是各类困难矛盾最为集中的一层。②级地区经济发展。县级地区经济发展相比上一层级往往较为落后，在财政方面的支撑力略显不足。例如，雅安市财政局2021年指出，受经济总量较小影响，PPP项目财政承受能力有限，可通过PPP模式实施的项目数量较少、规模较小，部分县(区)不愿采用PPP模式实施项目。当前，“规划设想多，配套支撑少；编制预算多、经费来源少；项目需求多、社会资本少”是县级政府普遍需要面对的现实问题，面对规划建设中需要提案的N个项目，如何解决好“干哪个、怎么落、谁投资”成了最关切的问题之一。③专业力量队伍建设。在政府和具体办事机构内部看，PPP专业人才队伍较为短缺，人力少、任务多、难度大的问题较为突出；从市场方面看，相关从业机构相对较少，在咨询、指导、中介服务方面仍有较大提升空间，一定程度上制约了项目生成。

二是关联因素长存变量。主要体现在三个方面：①潜在风险较多。PPP项目是一个长期而复杂的过程，操作流程分为项目识别、项目准备、项目采购、项目执行、项目移交等5个阶段，关联了政府、社会资本、人民群众等多个因素，各因素在项目全寿命周期内客观存在着变量。通常，变量对PPP项目产生的负面影响要多于正面影响，其造成的潜在风险也是多源的、动态的、激增的。②变量影响较大。政府方面，最大的变量来自政策改革走向、政府换届调整、既定方案否决，这些一般会引起项目的较大波动；社会资本方面，最大的变量来自对合作合约失信和收益未达预期，有的投资方本着不做“赔本买卖”的原则撤资进而造成项目烂尾；人民群众方面，最大的变量来自对服务价格、服务质量、占用赔偿方面的强烈反对，影响项目无法按既定规划运营。③应急处置较难。在PPP风险应对方面，多数项目的前期工作抓得较好，在如何规避风险方面较为周密；但后期工作略显粗糙，应对风险发生时的解决方案还不够完备。从近年失败案例看，一旦出现紧急情况，如果没有做好应对解决工作，其对PPP项目带来最严重的影响都可能直接或间接造成项目夭折。

三是社会资本指向明确。主要体现在三个方面：①趋利。PPP项目的推行，虽然是由政府方牵头并遴选社会资本方，但从另一个角度看，社会资本方在PPP项目中也在对政府方进行遴选。在县级政府推出的PPP项目中，社会资本有合作意愿的项目占比仍然较小，从中可以看出，社会资本方是有较大选择空间的。②避害。社会资本对风险的识别是敏锐的，项目自身的PPP运作条件好坏、立项手续是否规范、项目用地协调进程、三级三类规划情况、项目风险拆分合并、项目启动专项资金等情况，都将影响着对社会资本方的吸引力。当前，部分项目在吸引力方面是存在缺陷的，必然难以赢得社会资本方的青睐。③求稳。社会资本方的参与主体主要是央企、国企、大型民企，这三类主体企业长期以轻资产运行，参与PPP项目后需将部分转为重资产，加上并表融资模式抬高了息付债余额，考核指标约束越来越多，“接单”热情和能力涉及上限问题。同时，中小民营企业自身抗风险能力较小，对待PPP这种长周期项目热度不高，普遍不愿入场或难以入场，市场作用发挥较小。此外，大型商业银行主导的金融体系对市场非常谨慎，没有良好的市场就难以撬动金融体系加入。

4 对策建议

一是提升政府主导力，牵引PPP向纵深发展。①加强综合统筹。政府部门牵头地位特殊，规划、财政、主管部门(单位)要多级合力推动多领域建设规划融合，充分考虑民生必需、环境必需、经济必需等因素，详细制定“五年”规划和建设指南，有序推进PPP项目落实，不但依靠PPP解决政府融资和稳增长，更要依靠PPP推动公共服务变革。②发挥平台作用。在PPP模式的基本理念是政府搭台、市场唱戏，政府与社会资本基于权责对称行驶各自职责，尽可能避免在规则制定上把政府放置在不容挑战的主导地位。政府部门应遵循权利清单、负面清单、责任清单原则，积极搭建PPP平台，防止越位发生。③探索推进革新。既没有一成不变的问题，也没有永远管用的政策。各地区PPP发展水平不同，建议探索在部分平台公司转型较为成功、产业基础较好、财力保障能力较高的地区适度提高“10%红线”，增加地方政府通过财政资金撬动项目投资的能力。财政收入水平相对较低的地区，下力做实PPP项目优选排队，用足用好10%财政空间，宁可让项目等资金，不让资金等项目，避免公共财政资源浪费，提高公共财政资源的使用效率。④加大帮带力度。探索建立完善帮扶机制，对推进PPP项目现实困难多的地区，采取上级统建、代建等方式，破解下级财政力量不足、引资难度较大等瓶颈问题，在PPP主阵地取得更大成绩。

二是扭住发展主旋律，激发PPP的市场活力。①遵循市场规律。PPP是市场化条件下的一种新型的公共产品供给模式，市场属性非常明显，发展PPP必须遵从市场规律；充分发挥投资对稳增长、调结构、惠民生的关键作用，放宽放活社会投资，完善政府和社会资本合作模式，解决PPP项目融资难融资贵的问题，激发社会资本投资动力。②调动市场活力。科学提供政策宏利，提升对社会资本的吸引力度，进一步调动社会资本的主动性；针对不同PPP项目类型、规模和特点，多措支持民营企业积极承接项目或参加与国有企业、外商投资企业的合作，进一步盘活市场潜力。③营造良好环境。高度关注政治守信问题，避免发生“班子换届、政策变线、前功尽弃”的现象，营造让社会资本安心放心投资的环境，加强切实让社会资本发挥出应有效益。④强化督导管理。建立“建设+运营”理念，统筹使用者付费、政府付费、政府可行性缺口补助，实现项目的自然平衡；加强深入督导，根据项目需求特点，引进高水准的运营、技术、法律、财务管理咨询公司，抓好项目设计、交易结构、监督管理，防范杜绝资本暴力、政府兜底等问题发生。

三是解决根本性问题，强化PPP的实际支撑。①加强地方经济发展。经济发展与PPP发展相辅相成，经济能够拉动PPP发展，PPP离不开经济支持。PPP项目能否成功，与地区经济发展情况密切相关，不论是使用者付费，还是财政付费、补助，相关资金均来对依托于地方经济，解决好经济发展问题，才能更好地解决PPP发展问题。②加快推进共同富裕。PPP项目用之于民，取信于民；项目收费也多来源于民；PPP项目的收费工作与人民群众的收入水平密切相关；坚持以人民为中心的发展思想，依靠共同奋斗，提高劳动者报酬水平，提高低收入家庭综合收入，从根本上解决“服务费用上涨，民众不买账”的问题；鼓励富裕群体履行社会责任，为高收入人群和企业更多回报社会营造氛围，打牢PPP长周期运营所需的物质基础。③抓好疫情应对。坚持解放和发展生产力，积极应对新冠肺炎疫情给发展带来的影响，做好常态化疫情防控条件下的精准防控、动态调整、抵御风险工作，最大限度减缓疫情给人民生产生活带来的冲击，全面调动人的积极性、主动性、创造性，促进各行各业健康发展，协力创造更多社会财富，走好高质量发展之路。