城投企业转型模式分析——以区县级城投J企业为例

杨云娇

(江苏金坛建设发展有限公司，江苏 常州 213200)

1 城投公司及其转型的必要性

1.1 城投公司的定义

根据国发〔2010〕19号文，地方政府投融资公司，也就是我们俗称的城投企业，是指由地方政府及其部门和机构等通过财政拨款或者注入土地、股权等资产设立，承担政府投资项目融资功能，并且拥有独立法人资格的经济实体。长期以来其核心职能是政府性项目投融资，主要的业务以公益性业务为主，部分兼有准公益性、经营性业务。

1.2 城投公司转型的必要性

(1)政策因素。成立城投公司的初衷是为了解决政府性项目的投融资问题，通过该种方式可以弥补分税制下地方财政实力不足的问题。自2013年银监会出台10号文以来，银监会、财政部、国务院、发改委等多个部门出台多个政策文件，用于规范城投平台融资行为、切割融资平台与政府的关系，从人员、资产、职能、信用等方面划清政府与企业的边界。特别自2021年银保监会出台15号文以来，要求严禁新增或虚假化解地方政府隐性债务，这也就意味着城投公司与政府的关系进一步厘清，也打消了各金融机构对城投公司债务由财政兜底的幻觉。十年来各类文件的不断出台及强监管，在政策层面推动了城投企业市场化转型。

(2)经营需求。随着上述政策的出台，政府信用逐渐消失，城投将面临并且已逐步开始启动去杠杆的工作，在去杠杆的进程中，以往的借新还旧、以债偿债的方式将不再行得通。以2021年末至2022年初，交易所、证监会及银行间交易商协会对城投债的窗口指导而言，禁止债务率超一定比例地区的城投企业新增公司债券，对于过往存续的公司债规模在借新还旧的同时按照10%或一定比例进行压缩。然而，城投企业由于过往经营所滚存下来的债务规模庞大，远远超过了自身的承受能力。在不新增债务且债务规模需要逐年压降的要求下，如何使得公司具有经营性利润，打造城投公司自身造血功能，是当前市场环境下城投企业自身的需求。

2 城投公司转型难点及应对方式

(1)市场化能力弱，专业化不足。第一，思想较为保守，专业人才不足。城投公司高级管理层大多来自政府部门或者是企事业单位，工作经验较为丰富，但在多年工作中形成了自身的工作方式和思维逻辑，受限于体制内想法，整体思想较为保守。同时，城投企业转型必然面临专业化事务的运营，公司内部专业人才不足仍是需要重点关注的问题。第二，机制较为死板，灵活性不足。大部分城投公司的股东为当地政府，受限于国资监管，相关业务流程需要报国资进行审批，整体效率较低。故而应当建立科学机制、引进专业人才、优化人才结构。

(2)主营不清晰，定位不准确。过往城投公司仅作为政府业务的承接主体，多数情况下处在政府让企业做什么，企业就做什么的状态，整个企业对于自身的目标、使命及战略定位没有明确的规划。同时，由于涉及业务较多，无法辨别出何为自身的主营业务及未来的主要发展方向。顶层架构的搭建更能够指导企业发展，城投转型中应当首先明确企业短中长期的战略目标，以战略指引业务推进。

(3)历史包袱重，财务风险较大。城投企业过往承建了大量的公益性项目，以收取代建费用作为主要的经营收入，代建费率较低，产生的经济收益较差。在历史阶段中承担的角色，导致城投企业整体债务规模较大，资产中往来款项较多，资产流动性较弱，整体资产质量一般，存在一定的财务风险。因而，在公司资产规模确定的情况下，应当进一步优化公司资产结构，减少往来挂账，增加资产流动性，同时寻求政府支持，减轻过往的历史包袱。

3 区县级城投J企业现有业务分析

J企业为江苏省苏南地区区县级城投企业，现有业务内容较多，几乎涵盖了城投类企业涉及的大部分业务，包括基础设施代建、安置房委托代建、土地开发整理、水利水系综合治理、房地产开发、污水处理、园林绿化等。业务类型较为零散，作者将通过业务归并整合，将公司业务划分为四个板块，分别为工程代建板块、环保板块、房地产开发板块和城市资源运营板块。为了进一步分析各个板块业务特征及后续战略选择，笔者利用波士顿矩阵(BCG矩阵)方法对公司现有业务进行剖析，进而分析如何使企业的业务组合适应外部市场需求的变化。

3.1 “明星”业务

该部分业务具有高市场增长率和高相对市场占有率，在整个J企业中，符合该要求的主要为环保板块业务。环保板块涵盖了公司建设及运营的城市污水处理、化工园区的工业污水处理、生活垃圾焚烧发电项目以及供水管网等业务内容。该板块中的大部分项目处于刚建成投产的状态，在企业整体业务中边界较为清晰，能够简单有效的和其他业务进行区分，管理和经营相对来说比较独立。该部分业务在当地具有垄断地位，市场占有率高。同时，随着国家、地方对环保要求的提高，以及后续监管的进一步加强，环保业务的收入将较为稳定，当具备一定的建设运营经验后，环保业务具有向外扩张的可能性，未来市场增长率较高。

对于该类型的业务，建议J企业采用事业部的组织结构进行管理，搭建完整的管理和经营团队，需要由既懂生产技术又懂市场营销的人员担任事业部的负责人，或者分设两名副总，分别负责技术控制和市场营销。基于其未来的高增长性，公司应当进一步加大投入，促进其快速成长。

3.2 “问题”业务

该类型业务具有高市场增长率和低相对市场占有率，在整个企业中，符合该要求的主要为城市资源运营板块。城市资源运营板块涵盖了城市路灯建设安装和运营、广告经营、建筑质量检测、园林绿化业务等。这部分业务主要是对城市现有资源进行运营来产生收益。由于过往区内这部分业务分散在不同的建设和运营主体上，市场集中度较低，公司对这部分业务的市场占有率不高。但是随着区内平台业务的整合、政企职能的分开，城投企业成为承接该部分业务的优质主体。同时，随着居民生活水平的提高，城市对于自身资源的运营效率、运营质量有了更高的要求，故而在后续业务发展过程中，该部分业务的市场增长率较高。

对于这部分业务，城投企业应当进行管理和筛选。对于那些未来具有较高收益，并且经过改进后具备发展为“明星”业务的部分，进行重点投资，力求寻找更多市场占有率和更快的市场增长率。对于没有发展前景或者具有纯公益属性的资源经营类业务，企业应当签署固定的运营协议，明确收入来源，并且保障收入能够基本覆盖业务成本支出。在业务之间进行取舍，将有限的资金用于效益较好的“问题”业务。

3.3 “现金牛”业务

该业务类型具有低市场增长率和高相对市场占有率，在整个J企业中，符合该特征的主要为房地产开发业务板块。基于过往安置房建设经验，J企业子公司具备房地产开发资质且目前已在市区开发3处商业楼盘，取得了较好的销售收入和利润，项目体现了国企品质，获得了坚实的客户基础，创立了良好的品牌形象，房地产开发业务在区内整体市场占有率较高。但考虑到国家未来对房地产行业仍将采取紧缩政策，在“房子是用来住的”大的指导方向下，随着中国人口出生率降低，房屋保有量呈现上升趋势，未来该部分业务的市场增长率较低。

对于这部分业务可以采取维持巩固的稳定战略。房地产开发业务在城投企业中能够带来大量的、稳定的现金流，这部分现金流可以为其他业务提供资金、满足其他业务的需要。因而，在事业部中应当选取具有市场营销和推广能力的管理者，稳定市场占有率。但是考虑到这部分业务未来的行业趋势减弱、发展态势不强，后续业务增长率不高，不宜大力发展，稳定巩固可持续是其选择的主要策略。

3.4 “瘦狗”业务

该类型业务具有低市场增长率和低相对市场占有率，基于J企业短期内无法脱离城投企业的现实情况，传统代建类业务在后续较长一段时间内，仍将超公司业务规模的50%。其主要负责传统类城投业务，即代建类业务，该部分业务涵盖交通路网的建设、公共设施用房的建设、景区配套建设、河道水利清淤、生态环境修复等。但是随着未来城投基建类业务的减少和外部竞争者进入的风险，相对市场占有率将会下降，市场增长率甚至会出现负数增长。同时，该部分业务占用了大量的企业资金和现金流，但是带来的利润极少，大多数代建业务，城投企业仅赚取低比例的代建费，在考虑一定时间成本和财务成本的情况下，代建类业务处于保本微利状态。

对于该部分业务，公司应当在维持的同时逐步进行整顿，引入市场化理念进行管理，力求获得较多的利润，并且通过与政府的及时结算，以减少资金的占用成本和通胀的影响。在外部环境的影响下，该部分业务也将自然处于衰退状态，未来可纳入其他业务进行统一管理。

4 城投J企业转型方向——基于SWOT分析

4.1 企业内部优势

第一，业务专业性优势。城投J企业过去往往承接了大量的基础设施代建、安置房代建业务等，在业务过程中，积累了较为丰富的建筑施工和工程运营经验，通过安置房的开发建设，城投公司积累了一定的房地产开发经验。虽然安置房的开发建设带有一定公益性质，但是整体地产开发流程与商业化地产类似。过往业务的承建给城投J企业带来了一定的业务专业性的优势。第二，市场占有率较高。城投J企业部分固有业务市场占有率高，甚至带有垄断性质，比如垃圾焚烧、污水处理、路灯建设安装等。这部分业务在当地市场具有较高的市场占有率，并且在未来很长一段时间内，这部分业务的市场占有率无下降趋势。稳定且较高的市场占有率是企业经营过程中的一个巨大优势。

4.2 企业内部劣势

第一，缺乏项目前期投资决策。大部分城投企业包括J企业在内，由于过去主要承接政府类的投资项目，对于项目是否需要建设、项目成本如何管控以及项目是否盈利的关注度并不高。但是出于市场化业务推进以及企业管理规范的要求，投资决策愈加重要。当提出建设某项项目时，企业内部应当做好相关业务的前期调研分析，对投资项目做出明确的是否应该投资的决策。第二，缺乏企业经营激励机制。城投J企业目前制定的工资薪酬体系仍沿用了老国有企业的固定薪酬机制，内部员工无论企业经济效益还是自身工作忙闲，获得的工资报酬均是固定的，存在“旱涝保收”的情况。若要克服这一劣势，后续应制定现代企业的薪酬制度，将员工薪酬与企业效益、工作强度、工作成果进行挂钩，将企业指标分解落实到每个城投企业员工身上。

4.3 外部环境机会

第一，当地政府的支持。J企业作为当地重要的城投企业之一，与当地政府多年来均保持着良好的合作关系。对于老项目的续建或维护，J企业占有一定的先决优势。除此以外，在和政府各部门沟通的过程中，J企业能够比其他公司体现出更多的沟通便利。第二，区域建设需求扩大。近年来J企业所在区域发展态势良好，地区生产总值超1000亿元，一般公共预算已突破60亿元，在此强势发展基础上，企业所在的市场前景广阔，有较多的业务发展机会。

4.4 外部环境威胁

J企业作为区县级城投，市场化启动较晚、发展较慢，整体市场化能力弱，故而，在目前竞争激烈的市场中，存在较多的竞争对手。受制于自身招投标机制、商务谈判、审批流程的问题，J企业通过公开市场获取项目的机会较少，仅有少量业务可以完全参与到市场竞争中并成功落地。

近年来，受国家政策及经济环境影响，供应者对城投J企业讨价还价的能力增强。近期主要表现为原材料及大宗商品的价格的上涨，同时，J企业的地产及建设业务为劳动密集型行业，劳动力价格的上涨也导致企业经营成本的增加，且上述要素均为外部大环境引发的系统性风险，故而，企业自身对其议价能力不强。

5 结语

近年来，区县级城投转型逐渐成为同级政府及企业管理人员较为关注的事项，城投转型需要基于当地的资源禀赋以及公司的业务优势进行。J企业在社会经济快速发展的大环境下，利用政府的支持和垄断性的资源，结合自身在过往业务中积累的专业优势，将企业有限的资源高效地分配到合理的业务组合中去。未来J企业将更多的去向城市资源运营商、城市服务类企业转型，同时可以兼顾房产开发和建筑施工业务，力求一部分业务开拓市场、拓展增量，另一部分业务保证现金流、稳住余量，创造符合自身属性的转型模式。