风险导向的政府采购管理研究

时间：2024-04-24

葛彬彬

(大连医科大学附属第二医院，辽宁大连 116023)

1 引言

1.1 研究背景

政府采购作为政府服务事物基础之一，是任何政府都规避不了的，政府采购主要是购买一些行政工作必需品、基础设施建设以及某些社会服务等事项，其目的是政府更高效的工作。我国进行政府采购计划起点较晚，于20世纪90年代中期才初步开始。到80年代经济体制改革及社会主义市场快速发展，到2003年实行《中华人民共和国采购法》，再到2014年修订《政府采购法》，政府采购促进了社会主义建设，满足了市场要求。它既是现代市场经济发展的产物，更是政府宏观调控的重要手段。

1.2 研究目的与意义

政府采购涉及种类多，金额大，专业性强。内部审计已作为对单位进行现代化管理的一项重要监督手段，在单位整体战略方向的指引下，通过不断整合审计资源，创新审计思维，拓宽审计领域，关注重点领域和关键环节的风险点，为推动单位高质量、可持续健康发展保驾护航。为了更好地发挥政府采购的作用，必须强化审计监督以规范采购行为、提高资金效益，维护公众利益、遏制腐败滋生，促进廉政建设。根据审计法规、内审工作管理规定以及行业相关规定，内审部门通过监督、检查、评估单位本身具有的某些管理局限，并基于此内审部门做出针对性审计意见，同时后续跟进监督，力求单位内部治理向机制健全方面发展，实现高质量发展。

1.3 政府采购审计监督的目标

根据政府导向督促采购主体加强对政府采购工作重要性的认知，通过建章立制防止政府采购方面的廉政风险。重点关注各采购流程中存在的问题，包括：制度建设不健全；人员配置不合理；采购前期准备不充分；采购实施过程中人为干预、暗箱操作；合同签订存在法律纠纷；采购档案留存不完善等。通过关注上述风险点，以实现对政府采购活动规范化、系统化的监督，使政府采购各个环节阳光进行，按照规范进行公开招标，让符合资质并且条件优越能力突出的单位来进行参标，力求采购能够达到利益最大，损耗最小，充分运用政府资金，并且实现采购服务到位。

2 政府采购管理存在的风险点

2.1 政府采购机制存在真空

政府采购需要依规定操作，需要有明确机制护航，而从上到下的完善的采购管理机制是必要举措，是保障采购工作顺利进行的根本。开头之举即明确采购机构设置和岗位职责。部分单位未独立设置招标采购办公室，仅设置招标采购岗位，未实现统一归口管理，难以确保政府采购工作的效率、效果与效益性。采购岗位职责不明确，存在一人多岗的现象，该现象明显突破不相容岗位相互分离原则，即使机制区别了部分岗位，但是不能达到岗位之间相互监督和制衡的重要目的。导致政府采购制度无法落实到位，进而影响采购方的经营管理活动。在采购人员选择时，部分单位对政府采购工作重视度不够，存在采购人员不具有相关专业技能，缺乏法律意识，在采购中主要的流程与招标环节都存在交易盲区与经验空白，对很多操作惯例、内部规则以及交接流程等都不熟，很难保障自身和对方的权利。政府采购单位应结合国家及地区政策建设符合自身特点的政府采购规章制度，部分单位采购制度陈旧，未实现对政府采购法律法规、政策的实时更新，流程可操作性不强。单位对相关政府采购业务缺乏持续的后续教育与培训，专业能力无法适应当前的政府采购工作。

2.2 采购流程把关不严格

一是采购预算制度还不够健全，在实际运行过程中财务部门实际承担单位预算编制工作，但通常由于沟通协调不畅、信息不对称、人为主观确定预算数据、缺乏年中预算调整机制、缺少重大灾难应急机制等问题存在预算编制不够精确的情况。采购预算编制不够科学导致政府采购资金使用效益无法准确衡量，缺乏预算约束力，甚至会出现重复采购、资产闲置等资源浪费。二是采购具体实施过程依赖招标代理公司与现场评委专家，然而招标代理公司专业水平参差不齐，采购单位缺少对招标代理机构的甄选方法，通常在实务中通过简单抽签或个人主观意愿的方式选择代理公司，与市场原则背道而驰。评标专家为随机抽取的专家库成员，无法保证现场审核采购文件时的合法性、科学性与公平性。三是采购单位通过设置限制性条款与参数，在招标之前就已确定意向中标方，在编制招标文件过程中会根据意向方的情况来设置条件，这种行为通常也伴随着人为拆标、化整为零等违规行为，采购单位与商家串通，给单位带来财产损失，干预政府采购工作的公正性、公平性，滋生舞弊、腐败。四是合同签订环节可能存在招标后未及时签订合同、合同签订不规范、合同有明显不合理条款等问题。部分单位虽然严格执行审签手续，但缺乏合同法律知识，导致存在法律风险。五是在档案管理环节发生丢失与损毁，未建立档案台账导致查找不便等问题。

2.3 信息化管理有待加强

随着政府采购环境的变化及“互联网+政府采购”进程的不断推进，各单位应根据自身业务特点，借助信息化手段研发政府采购管理系统，与政府采购信息统筹平台、财会平台、审计平台协同，达到明确采购数据的查询调用、比对分析、风险评估、预警信息，为扩大审计范围、无死角实时发现问题提供数据支持，提高精细化管理水平。

2.4 内外部监管缺失

大多数单位为应对政府采购而制定了大致监督机制，由于专业局限以及交易缺乏而导致该机制存在局部空白。当现实应用中，这些空白阻碍了管理机制与监督机制的常态运行，达不到监管的目的。内部审计可以从单位战略角度出发，通过协调各科室之间的沟通，从预算编制、招投标流程控制、合同签订、后续审计等方面对政府采购业务进行监督、评价与确认，但实际上部分单位内部审计机构力量薄弱、人员不足、专业素养有待提升，审计部门、财务部门以及纪检部门也通常无法形成监督合力，无法实现全过程跟踪。主管机构如财政部门的外部监督力度强，但也仅限于事后监督。除了主管部门，应当纳入更多的监督主体，这样才能充分实现监管机制，如引入媒体、群众等主体进行监督，但主体外监督力量由于不可能深入了解单位内部情况，其监督行为也只能流于形式，无法起到有效的监督作用。

2.5 绩效考评机制缺失

目前政府采购绩效事前和事中审计难以实现，事后审计难以发挥绩效审计的作用，表现在当政府采购行为违规操作时监督机制不能进行有力规制，或者在违规采购行为将被采取时不能提前防范。针对此，要求单位必须持续完善建立预防性措施，配合后续绩效考评，实现政府采购的经济性、效益性与效率性。

3 基于风险角度改善政府采购管理的对策

3.1 完善采购机制建设与流程控制

单位需按照实际情况设置独立的招标采购部门，明确职责分工，严格遵守不相容岗位严格分离的底线，对于相对容易滋生腐败的岗位，定期施行岗位轮换。政府采购人员的素质与专业能力直接决定着采购效率、效果与效益，因此基于政府单位的角度，应当加强对单位采购人员的专业教育与知识培训，并且督促政府对采购单位的重视，从各个群体中选取适应采购单位需要的人员，加强招标问题，以及采购过程中产生的合同问题、法律规制问题、采购信息平台搭建等技术性指导与教育。

内部审计部门应协助单位完善内部控制，尤其是建立符合单位实际的政府采购内部控制制度，细化各个流程和环节的行业规范指标，量化与精准定位各环节负责主体的任务与着重点，当然廉政方面需同步建设。加强政府采购预算管理，在协调财务部门与业务管理部门实现充分沟通的情况下，提前做好市场调研，对采购所需要的预算通过信息技术加以统筹分析，并且对其进行复核与监管，目的在于实现最大采购管理的效率性。要求单位人员对预算加强关注，可以通过将单位人员的业绩与预算管理状况挂钩来实现；预算编制部门要畅通评价和反馈渠道，为确保预算能够覆盖现实采购工作进行，需要对各个部门信息加以协同，完成信息掌控，这样才能保证可操作性。

尤其是在2020年年初突发新冠肺炎疫情后，公共卫生事件需紧急采购时，容易产生非应急采购范畴的违规采购事项，要针对突发事项、应急采购项目建立集体决议制度，涉及金额重大的项目确认必须执行“三重一大”集体决策等流程，招标采购部门依据集体审议结果执行应急采购。

3.2 引入招标公司考评及律师审核制度

招标代理机构是规范招标过程的重要一环，优秀的招标公司能够在招标过程中抵御非客观因素所导致的不可知的分线风险。单位应建立严格的招标代理公司考核评价程序，招标代理机构的准入需满足招标专业资质要求，可以在可选范围开展大规模入围评选，由相关负责人员根据招标公司现场答辩和资质审核情况以投票形式择优选择。对入围的招标代理公司执行动态的考评机制，实时评定服务质量。合同管理环节中，通常是由非专业人员完成合同拟订，而后经过层层审签，但合同的订立涉及内容复杂且需要专业知识，采购单位应在合同管理环节引入专业律师团队，对采购过程中所有文书进行法律审查，力图防范风险于未然，对文书中可能存在的法律风险进行规避，并剔除非公平待遇条款，将采购风险降至最低。

3.3 建立信息化管理手段

目前许多单位已经积极建立适合单位自身的政府采购一体化监管平台，联结采购预算管理系统、专家信息管理系统、政府采购门户网站，将预算、ERP、合同管理等多个系统协同运作，将平台信息、数据、运行管理进行单位协同，接力工作，加快进程。建立“预算-计划-采购-支付-监督”的闭环管理机制，创新了政采监管模式，促进了政府采购活动的依法规范。在合同管理方面，对合同的立项、预算、招投标、供应商资质、合同金额、支付比例、付款条件、安装、验收、退回、结算、使用情况等需要各个方位的监督，并且要对突出环节加以突出关注与管理，综合各种信息对可能出现的采购风险加以预防，最大限度降低非必要支出。

3.4 发挥内部审计监督职能

内部审计可以通过对相关部门不同业务和控制进行全过程跟踪审计，审计范围逐渐扩展到采购事前、事中、事后的全阶段监督，力图将采购流程中潜在风险与规则漏洞识别出来，并有效规避。参与前期预算审批、可行性论证等，对采购文书中规定的采购方式、门槛资历、评审标准值、售价定位等突出因素的预先审计；通过参加招标现场监督，将审计关口适度前移，同时要不定期检查采购控制流程的整体执行情况，将动态性原则纳入采购环节中；事后通过开展合规性审计，依据相关政策法规，运用调查、分析等方法，对单位招标采购管理机构、制度建设、招标文件、评标方法等规章制度的审查，重点关注政府采购政策规定，依法设定评审标准和评审分值，限定供应商，优化营商环境规定等落实到位。

内审有效发挥监督作用的前提是保证内部审计工作的独立性，内部审计机构需要独立于外部非合理因素的影响，需在本机构内部党委与领导支持下进行内部工作，保障内部审计的独立性和权威性。不断提升内部审计人员的综合素养，支持工作人员进行职业技术培训与资历提升，并加以激励。不断调整内部审计人员结构，建立一支综合领域的内审人员队伍。加强内审结果应用，根据单位内部审计编制的政府采购风险清单，总结历年审计项目实施过程中发现各环节存在的问题，详细剖析问题产生的原因，区分问题的性质。充分发挥风险清单督导机制的警示作用，帮助政府采购单位更好地找准问题、把控风险。内审部门还应落实督导和评估工作，以确保风险清单督导机制的有效实施。

3.5 积极开展政府采购绩效考评

为实现政府采购的经济性、效益性与效率性，建立适合单位的绩效考评机制是重中之重。通过完善绩效评价指标，对采购各阶段加以考核，能够分析政府采购的各项要点，并进行梳理；同时也要对采购人员进行监管与考评，比如对成交量、采购量、决策执行度、废标率、违规采购情况等内容。通过建立上述考评机制，使领导能够切实知晓政府采购与实施中的优势与不足，并解决一系列问题。此外，考评能够推动工作方式向优转化，提升工作效率。