“双碳”目标背景下如何优化行政事业单位政府采购

王艳杰

(广州医科大学附属肿瘤医院，广东 广州 510095)

1 引言

近年来，国家推出一系列改革举措，如碳达峰、碳中和、“放管服”改革、医疗体制改革等，为推动数字产业绿色低碳发展，财政部、生态环境部起草了《绿色数据中心政府采购需求标准(试行)》，数字产业绿色低碳发展是落实党中央碳达峰、碳中和重大战略决策的重要内容，公立医院作为行政事业单位的一部分，更要抓住这一历史新机遇，找准切入点和着力点，加快完善行政事业单位绿色采购制度体系，让绿色采购引导更多资源支持绿色、低碳发展，引领和带动同行业、全社会进一步增强低碳消费和清洁生产的理念，同时让事业单位管理从传统制度理念走出来，转变为服务、导向价值观念，进而构建统一开放、竞争有序的政府采购市场体系。在此背景下，事业单位应思考如何完善流程机制，加大采购管理力度，真正发挥政策“四两拨千斤”的作用。目前财政部颁布74号令、87号令、94号令、101号令、110号令等规章制度，广东省广州市政府也颁布了一系列具体可操作可执行的政策文件，如《广州市政府采购文件编制指导意见(2021年修订)》《广州市政府采购负面清单》等，在程序上规范了事业单位政府采购管理，对提质增效、降本增效、实现资金使用效益最大化具有非常重要的意义。

2 政府采购的特点及面临的问题

2.1 政府采购的特点

政府采购是指各级国家机关、事业单位和团体组织，使用财政性资金采购依法制定的集中采购目录以内的或者采购限额标准以上的货物、工程和服务的行为[1]。政府采购有以下四个特点。

2.1.1 采购主体的特定性

中华人民共和国政府采购法第二条明确规定，政府采购的主体为国家机关、事业单位和团体组织。采购主体具有特定性，其特定性决定了政府采购的导向性作用，政府采购的货物、服务和工程会对消费者的消费倾向产生影响，其中事业单位是政府采购主体的重要组成部分，因此事业单位应积极响应国家号召，加大绿色节能产品采购力度，助力实现“双碳”目标。

2.1.2 采购行为的预算性

《政府采购法》第六条规定“政府采购应当严格按照批准的预算执行”。政府采购的前提必须有预算，资金落实到位方可进行采购行为，采购人拟采购的项目，首先要编入部门预算，超预算、无预算，不得发生政府采购行为[2]。《政府采购法实施条例》强调采购人或采购代理机构应严格按照已批复的政府采购项目预算编制采购文件。采购法律明确指出采购的前提是有相应的预算，这一规定与预算法相互呼应，更进一步印证了采购行为的预算性。

2.1.3 采购流程的合法性

自2003年1月1日《政府采购法》实施以来，所有的政府采购行为均纳入法律法规范畴，后续颁布《政府采购法实施条例》、74号令、87号令、94号令、101号令、110号令等制度文件，政府采购相关的法律法规日益成熟完善，政府采购流程实现有法可依、有法可循。

2.1.4 采购需求的导向性

在政府采购法律法规下，采购人对拟采购的货物、工程和服务的供应商资格条件要求、技术要求、商务要求等提出明确需求形成项目需求书，通过公开招标、竞争性谈判、竞争性磋商等方式，对潜在供应商的产品及报价进行综合打分，通过政府采购行为，可以将采购项目需求书的制定与政府的政策导向相结合，用这种润物细无声的方式让政府的政策及理念渗透进各潜在供应商内部。政府采购优质的货物、服务或工程，既可以引导消费者消费倾向，又给群众提供更优质的服务和体验，真正做到取之于民用之于民。

2.2 政府采购面临的问题

2.2.1 内控机制不够完善

内控制度为政府采购“保驾护航”，事业单位建立内控制度，是加快建立和实施政府采购制度、提高政府采购管理效能、实现物美价廉采购的重要保障。目前事业单位普遍存在内控制度不完善、审批流程不规范、最高限价设置不合理、前期调研不充分、有些采购呈现分散状态、有的集中采购无法统筹管理等现象，不能做到和省市制度的有效衔接，特别是现阶段，国家提倡碳达峰、碳中和，优化营商环境等，制度更新非常之快，内控制度要紧跟政策步伐方可实现政府采购的合法、合规和高效。如何在制度落实上打通政府采购“最后一公里”，实现政府采购全链条、全流程有法可依、有法可循，需要从事采购的工作人员及管理人员审慎思考。

2.2.2 缺乏有效的监督体系

现代政府采购改革正在建立和完善，内控制度要紧密结合单位具体业务随时完善和优化，若让内控制度有效运行，单位内部的监督必不可少，单位采购部门应主动和纪检、审计部门沟通，让采购部门、承办部门、使用部门、纪检部门、审计部门等形成一个互相促进、互相影响的良性生态圈，建立有序的监督管理体系，充分发挥纪检、审计的监督作用，为单位把控潜在风险点，构筑廉政防控机制。

2.2.3 采购方式略显单一

长期以来，我国行政事业单位政府采购方式占比最大的是公开招标，公开招标在很大程度上保证了采购项目的公开、公正和公平。正因如此，行政事业单位过度依赖公开招标方式，所有的政府采购，不论项目性质如何、资金多少等，均采用公开招标方式执行，实质上会延长政府采购周期，降低采购效率，特别是一些高校科研院所，对科研设备的要求较高，但是这些设备有个共性，那就是普遍价格高昂且市场竞争不充分，潜在供应商少，公开招标很容易流标[3]。目前政府采购方式共七种，分别为：公开招标、邀请招标、竞争性磋商、竞争性谈判、询价、单一来源、框架协议采购以及国务院政府采购监督管理部门认定的其他采购方式。若各事业单位的政府采购“一刀切”，不考虑项目的实际情况均采用公开招标方式，那政府采购非招标采购方式管理办法的出台将失去意义。

2.2.4 虚假材料谋取中标

2022年2月政府采购网公布了58家列入不良行为记录名单的供应商，这些供应商有的虚假投标、有的更改社保缴纳记录、提供虚假缴纳社会保险凭证等。如在“广州市民政局精神病院2022—2024年食材采购项目”中，第一中标候选供应商望家欢集团公司未获得无公害农产品、绿色食品、有机农产品、农产品地理标志认证证书以及“粤港澳大湾区菜篮子生产基地”仍可得分，骗取中标资格。

2.2.5 串通投标屡禁不止

政府采购是在公开、公平、公正的条件下进行的一项自主交易活动，每个有意向的供应商均是潜在投标人，但是在政府采购中存在多家供应商串通投标，一些供应商为防报名不足三家而邀请其他供应商陪标的现象屡见不鲜。2022年2月政府采购网公布了16家存在串通投标的问题，分别予以罚款、列入不良行为记录名单、一年内禁止参加政府采购活动等处罚。经财政部门调查取证，在“智能药具自助发放机采购项目”中部分供应商存在视为串通投标的情形。

2.2.6 节能产品占比低

目前财政部门只是要求在招标文件中体现要落实的节能产品政府采购政策，但由于部分采购人站位不同、各地市的配套措施不同、政府部门强制执行力不同等原因，在政府采购项目中节能产品占比较低，目前政府机构人均能耗、单位建筑能耗均高于社会平均水平，政府采购节能的潜力巨大、节能空间较大[4]。

3 “双碳”背景下我国行政事业单位政府采购发展趋势

在碳达峰、碳中和的节能背景下，政府采购对于提高交易透明度及资金使用效益的作用愈加凸显，在行政事业单位深化改革的关键期，如何优化政府采购、发挥政府采购的作用、提升政府采购在绿色高质量发展中的价值成为迫在眉睫的问题[5]。

首先，抓住“双碳”历史新机遇，加快完善政府绿色采购制度。采购人在制定招标文件采购需求时，可以在政策法规允许的前提下将绿色、低碳、节能产品纳入优先或强制采购范畴，但要避免人为附加不合理的采购需求[2，6]。目前政府采购对中小微企业、监狱企业给予一定的价格优惠，对于节能产品，相关部门是建议优先采购，对采购人未形成强制约束，建议增加绿色节能产品清单内容，增加绿色节能产品占比。在各项指标满足采购需求的前提下，优先采购绿色、低碳、节能产品，对部分节能效果、性能等达到要求的比较成熟的产品，实行强制采购，形成有效的约束机制，有效推进生态优先、绿色低碳高质量发展，进一步降本增效、保护环境[4,7]。

其次，健全事业单位内部制度体系，提升整体监管水平。积极稳妥推进深化政府采购制度改革，建立采购部门和各职能科室的联动机制。纪检关口前移，抓早抓小，试行预警谈话制度，及时发现并纠正政府采购过程中可能出现的违规违纪问题[8]。加快政府采购审批流程优化，在论证审批、资金使用等方面，建立更加高效、精简的体制机制，强化管理责任落实，“谁跟进”“谁负责”，切实保障采购管理工作全面开展。加强信息化建设，目前广东省启动政府采购智慧云平台，从制作招标文件到签订合同，全流程电子化，下一步事业单位内部要强化采购前的信息化建设，尽量减少纸质文件，实现全流程电子化，助推“双碳”目标实现。

再次，推进采购方式多元化，促进采购效率大幅度提升。为进一步推进落实政府采购“放管服”改革，提高政府采购的效能，行政事业单位应积极主动探索多元化的采购方式，制定内控制度，为多元化采购方式提供支撑，转变以公开招标为主的、单一的采购模式，具体情况还需要根据政府采购相关法律制度并结合采购项目的特点采取针对性的采购方式，在充分调研的基础上进行采购，做到项目多样化采购方式多元化，为单位高效率采购质优价廉的产品。

最后，多渠道多举措甄别供应商虚假投标、串通投标。在政府采购市场环境中，为给供应商提供便利，构建统一开放、竞争有序的政府采购市场体系，尽量减少供应商提供证明材料，探索“承诺+信用管理”机制，在形成完善的制度之前必然存在一些供应商不珍视信用的问题，在探索期间，可以给予供应商过渡时间，对于虚假应标的供应商给予一定的处罚，例如在政府采购网公布供应商名单、一年内禁止参加政府采购活动等。政府采购监管部门可以出台具体的明细、清单或者运用信息化手段认定供应商是虚假投标或串通投标。譬如，广东省智慧云平台试行采购全流程电子化，开标时发现投标文件的IP地址一样，即视为存在串通投标的嫌疑；已对接“粤省事”“粤商通”“粤信签”等系统的，不再要求供应商提供财务状况、缴纳税收和社会保障资金等；不同供应商的投标文件字数完全一样即认定为串通投标等多举措甄别供应商虚假投标、串通投标。

4 结论

政府采购市场环境变幻莫测，这对采购管理工作提出了更高的要求，面对新的采购环境时，政府采购管理工作应与时俱进，尤其是在国家“双碳”目标背景下，政府绿色采购作为调控宏观经济运行、保护生态环境的一项重要手段，以引导更多资源支持绿色低碳发展，引领和带动全社会进一步增强低碳消费和清洁生产的理念。政府阳光、绿色采购制度是“双碳”目标实现的重要构成部分，提高环境标志或节能产品占比有利于提高全社会的环保意识，推动科技进步，节约能源，促进资源循环利用，实现经济可持续发展。探索“承诺+信用管理”机制，并完善认定供应商虚假投标、串通投标的情形，逐步形成采购人、供应商、代理机构良性生态圈，进而构建统一开放、竞争有序的政府采购市场体系，助推我国经济高质量发展。