PPP项目风险分担及对策研究

时间：2024-04-24

孙俊杰

(郑州经贸学院管理学院，河南郑州 451191)

1 PPP模式及其风险

1.1 PPP模式内涵

PPP模式是指政府部门和私人企业合作，共同完成大型的基础设施建设，这一理念最初是在西方国家治理创新中提出的。PPP模式有广义和狭义之分，广义的PPP模式泛指代表政府的公共部门与代表企业利益的私人部门为了提供公共产品和公共服务，改善基础设施，提高经济效益，而建立起来的新型合作关系；泛指公共部门和私营机构合作提供公共服务或公用设施的各种模式。狭义的PPP模式具有两层含义，一层是私人企业与政府签订合约，双方共同贡献，并各自承担相应的风险责任，获得相应的好处。另一层是私营企业参与基础设施建设及运营项一系列项目融资模式的总称，政府可与多个企业签订合约成为合作伙伴。

1.2 PPP项目风险

由于未来的事态发展具有不确定性，会导致决策与结果存在一定的偏差，所以人类的任何活动都会存在一定的风险。PPP项目时间周期长，过程复杂，涉及的方面较多，因此，风险存在概率较大，风险种类也较丰富。总的来看PPP项目的风险有不确定性、相对性、阶段性、损失性、广泛性等特点。

1.3 PPP项目风险的识别

以下为常用的风险识别方法。

专家调查法：通过专家来获取所需要的信息。特点为通过不断发现问题并纠正，在众多专家思想交流的过程中判断最终风险；缺点为选择专家和专家的观点都包含主观因素。

层次分析法：将决策的内容分为不同层次并采取定性和定量的方法进行决策。这种方法关键是如何正确对各因素进行分层。优点为详细且有层次的反映问题；缺点为很难在复杂的项目中分出详细且准确的层次，适用于中小型的项目。

SWOT分析法：通过对项目的优点、劣势、机会、威胁进行综合分析，对风险有一个全面的认识且能识别出风险带来的影响。缺点为包含范围太宽泛，掺杂很多主观因素，很难将分析结果直接用来决策。

除此之外，还有WBS-RBS分析法、核对表法、故障树法、流程图法等诸多方法。

1.4 风险识别的过程

PPP项目的风险识别多在项目准备阶段进行，对前期可能影响项目正常运行的因素进行分析和识别。风险识别的过程如图1所示。

图1 风险识别的过程

2 PPP项目风险分担

项目成功的关键在于正确的识别风险，并在各个参与者中合理有效的分担风险。风险分担主要有两个作用：一是降低风险发生概率，从而降低损失，节约成本；二是在PPP项目建设过程中，可以培养各方的理性，认真谨慎对待每个环节。风险分担需遵循以下原则。

2.1 控制力原则

基于控制力原则的风险分担是风险分担与控制力相匹配，是PPP项目风险初步分担阶段。在这一阶段，以对项目某种风险控制力为衡量标准，决定该风险的承担方。基于此原则，可优化配置资源，有效解决PPP项目风险分担的合理性问题。

2.2 收益原则

基于收益原则的PPP项目风险分担是承担项目的风险与收益相一致，在PPP项目这一阶段，无论是政府还是私营企业，在承担风险的同时，都会要求得到与风险相匹配的收益，作为风险补偿。

2.3 动态原则

PPP项目特点持续时间长且参与者众多，项目环境也不是一成不变，内外部的环境会随着PPP项目的实施而发生较大变化，所以，在项目实施过程中对项目不断监控，随时掌握风险动态变化，基于风险变化再进行分担。动态风险原则是非常重要的手段。

3 PPP项目的风险分担案例及借鉴

3.1 案例简介

我国在轨道领域第一次采用PPP模式是北京地铁4号线项目。该项目是在北京市交通委大力号召下，各个合作方共同努力最终取得了圆满的成功。地铁4号线全长约28千米，分为24个站连接南北。在建设项目初期市政府的资金压力巨大，该项目预算金额高达2000多亿元，当时政府预估的资金缺口大约有700亿元，所有国营企业和政府财政出资已无法完成该项目，再加上政府支出连年增加已无力承担该项目的巨额资金。引入私营资金迫在眉睫，也是最有效最便捷的方式,因此，政府决定对北京地铁4号线采用PPP融资模式。

3.2 PPP项目风险分担案例情况

双方权利义务分析如表1所示。

项目风险及分担安排如下：城市轨道交通项目特点为涉及时间长、投资额大、风险复杂等。政治和法律类风险与不可抗力风险一般由政府承担，宏观的经济类风险通常由项目公司承担，项目的建设风险由各自承担，项目的运营风险由项目公司和政府共同来分担。

4号线项目的风险最优分担结果如下：政府部门：政府履约变更风险、政策稳定性风险、法律变动风险和票价变动风险；项目公司：技术风险、原材料供应风险和完工风险等建设风险；双方共担风险：利率、汇率变动风险，通货膨胀风险，客流风险及不可抗力风险。

表1 双方权利与义务

3.3 案例借鉴意义

由此案例可以了解到，项目风险众多且产生原因十分复杂，对风险的识别能力要求很高。风险的应对策略也非常关键，并存在着不可抗力产生的风险，对这些风险必须积极面对。只有对项目各方有全面的了解，才能对项目风险进行合理的分担，风险分担制度的完善是合理进行风险分担的有效保障。除此之外，通过该案例也让人们意识到专业人才培养的重要性，政府要不断完善市场环境，建立全面的法律法规体系。

4 PPP项目风险分担中存在的问题

4.1 缺乏公平合理的风险分担手段

缺乏有效的风险识别方法。PPP项目运行过程中引发风险的因素众多，每个项目都具有独特性，进行风险识别，要以科学为依据，根据项目自身情况具体分析。在很多PPP项目中，政府部门没有自己的风险识别机构，完全依赖于私人企业进行风险识别。没有明确风险分担的责任归属。现阶段的实施过程中，政府与私人企业的风险分担缺乏界限，无明确的划分，责任归属不清，严重影响项目的顺利进行。

4.2 缺乏PPP项目风险分担人才

PPP模式在我国的发展时间尚短，很多经验和认识只有通过长时间的积累和沉淀才能获得。目前，我国的PPP模式缺乏专业人才，大多数人对PPP模式理解不深刻并存在一定误区，甚至一些专业资深人士的理解也存在误区，管理人员对风险分担没有深入的认识，缺乏对风险的识别能力。

4.3 缺乏配套的风险分担制度保障

缺乏激励制度。采用PPP模式的项目，对政府和私人企业来说都是互惠互利的选择。当面对风险的时候，任何人都是抗拒的，如果缺乏激励制度的保障，在风险分担的过程中会困难重重。缺乏补偿制度。在我国有关城市轨道交通PPP项目中，由于缺乏重要的参数，对地铁的运营能力、维修成本等认识不足，没有科学的数据来支持就无法制定科学的风险分担补偿制度。缺乏约束制度。城市轨道交通PPP项目缺乏风险分担约束制度造成了项目参与者因为自身优势而伤害其他参与者的现象。如某西部地区的地铁PPP项目，公共部门利用自身对位优势和项目控制能力违背项目初期的特许权协议，甚至将风险转移给另一个部门并要求追加更多的投资额。

4.4 缺乏合理的风险分担组织机构

同类型的PPP项目风险分担模式存在很大差异，我国没有根据PPP项目的特点专门制定风险分担准则和设施统一的风险管理组织，导致各个项目自行划分风险，出现相应的风险分担不合理的现象。另外，我国还没有成立PPP项目监管部门，就会存在风险分担中多个部门之间互相推诿责任的现象。

5 应对PPP项目风险的对策

5.1 营造良好的项目环境

PPP项目环境存在不公平、不公正、不公开的问题。主要是由于相关法律法规不健全，融资环境和市场环境不完善。政府有关部门在对PPP模式的立法过程中应专项立法，具体问题具体分析，地方性立法并不与专项立法冲突。改善现阶段的担保机制，有效地利用资本市场以及金融工具，营造出良好的融资环境。良好的市场环境对一个项目的成本起到关键性的作用，是项目正常运行的有效保障。

5.2 建立有效的问责机制

建立相应的问责机制能够确保私人机构提供的一系列服务符合人民的利益。具体来说有以下两种方式。一是短途问责机制，它是通过用户和服务的提供者在市场上互动来体现的，在PPP模式中政府把一些风险和利益转移给投资者，同时他们也拥有了一定的权力，政府也应该赋予用户一定的权利对提供服务者进行监督，形成一个良好的市场竞争平台。二是长途问责机制，可以通过完善公众参与机制和建立监管体系来形成。

5.3 应对项目层面的风险措施

风险回避。当对项目的风险进行了具体分析与评价后，风险发生的概率仍然很大，且发生这种风险后会带来很大的损失，此时并没有完善的应对措施，应果断放弃，避免损失也是一种盈利。从辩证法的角度来看，巨大的风险背后往往隐藏着可观的利益，因此放弃就意味失去了一次发展的机会，可见风险回避是一种消极处理方式。

风险控制。风险控制在风险的应对策略中是一种比较好的选择，具有主动性和积极性。风险控制一般有两种，一是预防损失，二是减少损失。预防损失是指在风险没有发生之前，进行正确的风险分析，确定可能遇到的风险，采取应对措施。而减少损失是指当风险已经发生时，采取一定应急措施，是为了降低损失，遏制损失扩大，使损失最小化。

风险转移。当风险无法回避又无法控制时，自己无法承担且无有效的应对措施，此时，转移风险是一个比较好的选择。但是应注意，风险转移不是消除风险，而只是把风险和风险产生的一系列后果以及风险背后带来的利益同时转移给他人,承担风险就意味着会得到风险背后的可观利润。因此，在风险转移中需慎重，要考虑转移对象是否是因为丰厚的利益而盲目接受，要对其进行严格的考核，以免影响项目的正常运行。