自愿缴存住房公积金制度的思考

靳鹏飞

(张家口市住房公积金管理中心，河北 张家口 075000)

1 前言

根据相关部门提供的数据，2020年全国公积金缴存额达到26210.83亿元人民币，新增住房公积金缴存人员446.32万人，银行发放公积金贷款302.77万笔，累计金额13360.04亿元人民币，平均每笔贷款可节约利息支出约9.75万元。基于公积金的制度优势，近些年来，相关部门陆续出台了《关于住房公积金管理若干具体问题的指导意见》《住房公积金管理条例》等文件，对公积金缴存的主体、标准等进行了明确，同时对公积金自缴模式也进行了深入探索，并积累了大量的实践经验，初步促成了公平、自愿导向下具有时代特色的住房公积金制度。

2 我国住房公积金制度概述

2.1 住房公积金制度主要内容

住房公积金制度是一种社会性的住房保障制度，其通过对住房资金的筹集、融通等手段，持续提升职工购买商品房的能力。我国的住房公积金制度在吸收借鉴新加坡住房公积金制度运转的前提下，以上海作为试点，从1991年开始初步健全完善，作为普惠性的保障政策，住房公积金制度涵盖了国家机关、企业事业单位、私营企业、民办非企业单位、社会团体以及职工个人缴存等多种方式。公积金本质属于购买、自建或者翻修房产的储蓄，在很大程度降低了居民在房产方面的经济压力。经过三十多年的发展，国内公积金制度进一步健全，相继出台了《关于住房公积金管理若干具体问题的指导意见》《住房公积金管理条例》等政策文件，构建起完善的住房公积金制度模式，并成为住房金融体系的有机组成部分。

2.2 住房公积金制度主要作用

与其他购房政策不同，住房公积金具有互助性、长期性、固定性以及保障性的性质，作为特殊的储蓄方式，住房公积金由国家划定企业、职工的缴费标准，按月从职工工资中进行扣除。住房公积金制度的主要定位在于，通过金融手段，加速我国原有福利住房体制的转变，突出市场要素在住房领域内的调节作用，实现个人利益与社会利益的全面兼顾。住房公积金制度以发放个人低息购房贷款作为主要路径，引导职工住房观念的深刻变化，持续强化住房消费能力，降低购房经济压力，将购房成本控制在合理的区间范围内。

3 住房公积金自愿缴存的相关政策要求

3.1 中央关于公积金自愿缴存的政策要求

中央针对于住房公积金的自愿缴存，分别出台了《关于住房公积金管理若干具体问题的指导意见》《住房公积金管理条例》等政策文件，其中在《关于住房公积金管理若干具体问题的指导意见》中明确提出，部分经济发达地区，城镇个体工商户、自由职业者可以申请缴存住房公积金，其月度缴存标准以工资基数的纳税收入为标准进行计算，初步对住房公积金自愿缴存的标准进行了明确。在《住房公积金管理条例》中规定，对于无雇主的个体工商户、非全日制从业人员以及其他灵活就业人员，可以由个人缴存住房公积金，并享受住房公积金贷款等相关权益。中央对于住房公积金的相关政策规定，可以看出对于公积金自愿缴存持有支持态度，自愿缴存的政策规定更为清晰、更为具体，对于后续各地区落实公积金自愿缴存提供了政策依据。

3.2 各地关于公积金资源缴存的政策探索

中央出台《关于住房公积金管理若干具体问题的指导意见》《住房公积金管理条例》等政策文件后，多个地区根据自身的实际情况，相继出台了相关政策，对非单位职工缴存公积金的方式进行了更为细致的规定。例如，上海市在2005年制定了《上海市城镇个体工商户及其雇用人员、自由职业者缴存、提取和使用住房公积金实施办法(试行)》(以下简称《办法》)，对于自缴公积金的职工条件进行了细致规定，该《办法》规定具有上海市户籍、未满60周岁的男性公民、未满55周岁的女性公民，其在上海市领取了营业执照的城镇个体户及其雇用人员、自由职业者可以根据自身的实际情况，进行公积金的缴存。南京市在2006年制定了《南京市城镇个体工商户及其雇用人员、自由职业者缴存、提取和使用住房公积金管理办法》，扩大了公积金自缴人员的范畴，打破了缴费人员的户籍限制，增加了住房公积金的受益范围。2017年陕西省在公积金制度改革过程中，出台相关政策，鼓励、支持非全日制进城务工人员、个体工商户、农业转移人口按照自愿的原则，进行住房公积金的缴存，确立了公积金资源缴存的改革方向。2021年1月5日住房和城乡建设部公布了6个首批灵活就业人员参加住房公积金制度试点城市(深圳、广州、苏州、常州、重庆和成都)，相关城市陆续出台《灵活就业人员参加住房公积金制度试点住房公积金个人住房贷款实施细则》，明确个人也可缴纳住房公积金，只要达到申请条件即可申请住房公积金贷款。多地对于公积金自愿缴存的政策探讨，为新时期住房公积金管理体制改革工作的深入开展提供了借鉴，指明了改革的方向，对于后续住房公积金管理体制的改革产生了深远影响。

4 放开自缴公积金的作用与价值

逐步放开自缴住房公积金的限制，不仅可以有效改善民生，降低房产购买压力，在很大程度上还化解了社会矛盾，实现经济发展成果全民共享，突出社会主义的制度优势。

4.1 提升住房公积金制度的公平性

住房公积金制度作为政策性的金融制度，其目的在于，通过制度优势，持续提升对城镇居民尤其是中低收入居民的住房保障水平。这种制度要求，使得住房公积金制度表现出明显的公平性以及互助性。在较长的一段时间内，住房公积金制度的覆盖范围较为有限，主要涉及机关企业事业单位职工，制度的公平性属性体现不充分。近些年来，随着城市人口规模的扩大，经济体量的持续增加，居民原有的就业模式发生了深刻变化，例如自由职业者数量持续增加，农业转移人口扩大，这些劳动力在进入到城市工作后，其由于工作场景、工作性质的限制，在购买商品房时，住房购买能力相对较弱，支付能力有限，对于住房公积金的自我缴存有着较强的主动性。但是就掌握的具体情况，多数地区没有能够将自由职业者、农业转移人口纳入住房公积金管理体制内，导致其无法享受到住房公积金制度所带来的红利。这种情况如果没有得到妥善的处理以及解决，势必限制住房公积金制度保障能力的发挥，阻碍制度公平性、互助性优势的呈现。只有依托制度的完善，逐步放开公积金自愿缴存的限制，将持续扩大公积金制度受益群体的范围，实现对城镇常住人口的全覆盖，逐步弥补过往公积金管理体系的漏洞，才能切实提升制度的公平性与互助性。

4.2 提升住房公积金制度的普惠性

住房公积金制度通过强制性的费用缴存，突出公积金缴存权利的普惠性，强调将职工纳入公积金制度中，但是在制度执行的过程中，忽视了制度效果的普惠性，无形之中限制了住房公积金制度优势的发挥。具体来看，对于高收入群体，在现行的公积金缴存制度下，公积金缴存额度较高，并且其经济基础较强，有着明显的购房意愿和购买能力，相较于中低收入群体，更容易达到公积金提取、使用的条件。中低收入群体，在公积金“低存低贷”的制度原则下，由于自身工资收入较少，公积金的缴存额度较低，在这种情形下，其获得公积金的贷款支持额度有限，在实际购房过程中，公积金贷款产生的利息负担与商业贷款相近，无疑承担更大的公积金存款利息损失，无法享受到公积金管理制度带来的红利，造成了公积金制度普惠性作用无法发挥。依据各地的经验，在较短的时间内，全面铺开的外部条件尚不成熟，为保证住房公积金制度效果的普惠性，让中低收入者更好地享受政策红利，越来越多的地区尝试对公积金自愿缴存标准、原则、要求进行调整，同时采取配套举措，对自愿缴存公积金的提取条件、贷款利率等作出相应的调整。这种政策变化，可以更好地适应自由职业者、非全日制职业者、农业转移人口的公积金使用需求，强化公积金管理制度的金融服务能力，在很大程度上实现了公积金制度从权利普惠向效果普惠的有效转变，缩短了高收入群体与中低收入群体之间的差距。

4.3 促进住房租赁市场的健康发展

在中央关于公积金管理制度的相关政策文件中，对于公积金的用途偏向于商品房的购买、维修等，对于临时性的房屋租赁没有进行明确的固定。随着社会形势的变化，多数地区将公积金的使用范围进行了延伸，放宽了公积金的提取条件，将房屋租赁纳入公积金的使用范畴之中。例如2015年，广州市土钉，当地公积金连续缴存超过3个月的职工，其本人以及配偶在本市范围内无产权房，但租赁他人商品房的，可以申请公积金用于支付房屋租赁费用，取得了较好的效果。随后北京等地区也进行了相应的政策尝试，公积金管理制度的保障作用得以最大化，公众不仅可以利用公积金进行商品房的购买，还可以进行房屋租赁费用的支付。这种情况的发生，使得我国住房租赁市场的规模进一步扩大，促进了租赁市场的完善。从掌握的情况来看，多数自由职业者、农业转移人口对于房屋租赁的需求度较高，通过放宽公积金的提取条件，扩大公积金在房屋租赁市场的使用范围，无疑可以激发房屋租赁的消费需求，满足公众的住房需求，缓解外来人口的住房压力，同时也强化了城市对于外来人口的吸引力，对于城市的健康发展也产生了深远影响。

5 住房公积金管理体制改革的策略方法

住房公积金管理制度改革要求相关部门在深入贯彻落实相关政策规章的前提下，结合地区特点，采取针对举措，有目标、有方向地完成住房公积金管理体制的改革，逐步健全完善住房公积金管理体系，全面发挥制度优势。

5.1 转变住房公积金制度的职责定位

从制度设立的初衷来看，住房公积金管理制度的关键在于，通过归集企业、公众的资金来完成住房的建设开发，商品房市场制度的完善，住房公积金的制度定位发生了深刻变化，其逐步转变为商品房购买的贷款支持策略。通过强化公众的商品房购买能力，保证住房支付能力，提升住房保障能力，增强公众对于房屋购买、房屋租赁的满足感以及获得感。基于这种制度创设的目标定位，在整个住房公积金管理体制改革过程中，应当严守住房公积金管理制度的社会保障主线，在此基础上，有序做好住房公积金制度的角色定位，为后续制度改革工作的开展提供方向性引导。为确保现行住房公积金制度的公平性以及普惠性，充分保证中低收入者的合法权益，以局部政策的调整突出政策的普惠性，将更多的公众纳入政策保障体系之中，让更多的公众享受政策红利。例如，政府可以出台相应的政策，突出住房公积金管理制度的金融保障属性，持续增强缴存资金的管控能力，在保证缴存资金安全性的前提下，合理进行收益分配，将“只缴不贷”群体的利息收益损失控制在较低的区间范围内，为后续开展提供政策支持。

5.2 强化公平和自愿的改革导向

公平和自愿导向下公积金管理体系改革工作的开展，应当逐步取消公积金保障体系的准入门槛，有序扩大公积金管理制度的覆盖范围，率先实现权利的普惠性，增加制度红利的普惠范围。考虑到不同群体之间的收入差距，真正实现制度的公平化，在改革过程中，可以尝试建立公积金自愿缴存差异化机制，按照公开透明等系列原则，确立缴存梯度利率，这种处理方式，初步实现了公积金制度红利的公正分配，确保缴存资金收益的科学处置。公积金自愿缴存环节，应当灵活设置缴存比例和缴存方式，以适应不同公众的公积金存缴的相关要求，推动公积金管理体系改革工作的有序开展。

5.3 增强住房公积金的使用效率

在住房公积金使用效率的提升过程中，应当有计划地放宽公积金的提取条件以及使用范围，尤其是针对中低收入群体，需要做好政策倾斜，相关群体除了可以提取公积金进行房屋购买、租赁之外，还可以利用公积金进行物业费的缴纳、供暖费的支付等，通过这种方式，丰富住房公积金的使用场景，最大程度地提升政策优惠。在购房过程中，可以进一步探讨个人住房贴息业务，通过这种政策层面的调整，使得中低收入家庭在进行房屋贷款时，可以获得更多的政策支持。

6 结论

新时期，住房公积金制度改革应当突出金融能力，以更好地服务于不同的社会群体，满足多元场景下的住房公积金使用需求。在制度改革过程中，应当坚持“多主体供给、多渠道保障、租购并举的住房制度”作为改革目标，重新定位住房公积金制度的社会角色，以平等、资源作为导向，采取渐进式的改革方式，逐步扩大住房公积金的覆盖范围，创新公积金的提取方式，最大程度地释放制度优势，为大众购房提供金融支持。