南京城市有机更新背景下少数民族聚集区防灾减灾路径研究

王晓晓，柴洋波，陆宇婷，嵇彩凤

【摘 要】本文通过借鉴国内外社区防灾减灾的研究，以南京市七家湾社区为研究对象，从防灾减灾资源、防灾减灾工作机制以及公众参与三个角度出发予以研究。首先，基于层次分析法和专家打分法得出七家湾社区防灾减灾资源的综合评价值;而后，对灾前、灾中、灾后的防灾减灾机制构建了相应的评价指标体系，借以调整后期七家湾社区防灾减灾工作机制的重心。研究结果表明：在南京城市有机更新背景下，七家湾社区的防灾减灾路径亟需优化。在防灾减灾资源方面，不管是公共还是个体都配备不足;在工作机制上，存在社区灾害监测预警不到位、灾前应急预案制定有漏洞、社会组织协调机制不发达、风险分担机制匮乏等问题。最后，文章基于以上研究结果对七家湾社区的防灾减灾路径提出了改善策略，具有一定的现实意义。

【关鍵词】少数民族聚集区;减灾资源;机制;七家湾社区

中图分类号：TU984.116  文献标志码：A          文章编号：1007-0125（2019）16-0186-01

在城市有机更新的背景下，经济发展到一定阶段后，城市的环境、基础设施以及空间结构等方面的短板无法满足实际需求并会阻碍其发展[1]，应当更加关注城市是否能够可持续发展，其中城市防灾减灾的能力大小成为判断当前城市能否可持续发展的重要因素。城市社区作为防灾减灾的重要单元，特别是少数民族聚集区这样的弱势社区，必然成为首要关注对象。近几年，国内对社区防灾减灾能力的研究愈来愈重视，众多学者采用基于模糊理论、灰色理论，或采用投影寻踪模型等模型[2-5]，构建评价指标体系对其进行评价，但少有基于一条完整的社区减灾路径来衡量该社区的减灾情况，没有针对评判结果反馈出实际可行的策略。

因此本文将从“人”到“物”、从“灾前”到“灾后”的贯穿于整个防灾减灾过程的减灾资源、工作机制以及公众参与这三大板块综合应对防灾减灾，分析现有的防灾减灾资源，定量评价防灾减灾机制，探索社区减灾中公众参与的力量。以此找出当前以七家湾回族社区为例的少数民族聚集区在防灾减灾路径上的薄弱环节，为加强少数民族聚集区的防灾减灾能力提供有益借鉴和参考。

一、研究区概况

七家湾社区地处南京秦淮区朝天宫街道西部，是城南老城区的中心，也是南京著名的回民聚居地。本文调查研究所选取的区域是北至建邺路、南至升州路、西临莫愁路、东到中山南路的区域（见图1）。据统计，目前七家湾的回民只有185户，计四百多人。现有居民2343户，人口6426人，占地面积是0.12平方公里。

二、七家湾社区防灾减灾资源分析

（一）防灾减灾资源分类

根据资源提供的主体不同，社区的防灾减灾资源又可以分为公共防灾资源和个体防灾资源。公共防灾减灾资源主要由地方政府、社区居委会以及街道办事处进行配置和发放，这是上层对防灾减灾意识的体现;个体防灾减灾资源主要由家庭或是个人有意识储备，这也是下层对防灾减灾意识的体现。

（二）七家湾社区防灾减灾资源评价

1.公共防灾减灾资源现状。本文基于层次分析法（AHP）和专家打分法得出防治该种单项灾害资源的得分值，通过加权求和得出七家湾社区防灾减灾资源的综合评价值，依据80-100为优、70-80为良、60-70为中、小于60为差的等级划分标准来评判七家湾的资源配备是否合理。

根据地理环境以及历史经验，七家湾社区可能会遭受的灾害有地震、台风、暴雨、治安事件、火灾等。每种灾害可能发生的频率为pi，受篇幅限制，下面主要以治安事件防治资源评价为例，对社区的6种治安事件防治资源（见表1）进行打分。利用Saaty标度方法建立判断矩阵并进行一致性检验，通过多次调整和检验之后，得到较为合理的治安事件防治判断矩阵A，治安监控影响因素矩阵B和巡逻上报影响因素矩阵G。

计算出最大特征值，矩阵A为，矩阵B为，矩阵G为，且通过一致性检验。对应的最大特征向量经过归一化处理后得到的具体权重值见表1。

根据上述的打分方法，对七家湾社区各种单项灾害的防治资源进行评判打分，各项分值见表2，最终可得七家湾社区的公共防灾资源综合分值为56.116，表明该社区公共防灾综合能力较差，亟待改善当前的形势。

2.个体防灾减灾资源现状。社区的个体防灾减灾资源主要有家庭应急设备（家用药箱、灭火器）、应急物资储备（速食、饮用水）以及防灾知识（安全知识手册）。调研发现，多数的家庭中是有社区发放的灭火器，但是一些居住在低矮平房的居民家中鲜少有应急家庭药箱、速食以及备用的饮用水，对防灾减灾的重视程度远远不够。

三、七家湾社区防灾减灾机制分析

建设少数民族聚集区的防灾减灾机制，需要着眼于灾前预防、灾中救助和灾后重建三个环节，综合发挥政府、社区、社会组织和社区居民的作用[6]。

（一）指标权重的确立

根据Saaty标度法并结合问卷获得判断矩阵的相关数据，两两对比现有灾害监测预报机制（A11）、潜在灾害监测预报机制（A12）、预警技术（A13）、信息预报时效与准确（A14）、预警设施的完备情况（A15）的相对重要性，得到表3所示的判断矩阵。

相关权重分配情况见表4。

1.灾前机制分析

由表5可得，对七家湾社区灾害监测预警机制影响较大的是现有灾害监测预报机制（权重值为0.44）以及潜在灾害监测预报机制（权重值为0.24），灾害损失减少的关键是灾害预警，对灾害进行科学的监测预报，能将灾害扼杀在源头;对社区应急预案机制水平贡献相对较大的因素是社区应急预案演练（权重值为0.22）和应急预案的制定（权重值为0.21），社区已有的应急预案作为现成的一套救援方案，能指导救援与被救援者进行救灾活动，提高救灾效率，然而七家湾社区在这一层级的应急预案制定还不完善，更是缺乏对应的预案演练;对社区基层政府控制机制影响较大的是市场、社会的秩序维护机制（权重值分别为0.3、0.23）和灾后紧急疏散与安置机制（权重值为0.17），虽然我们提倡“自下而上”式的减灾模式，但基于我国国情，目前仍需要基层政府对整个救灾活动进行一定的掌控，但须避免大包大揽。

2.灾中机制分析。由表6可得，主要影响七家湾社区组织应急救援机制的因素是现场指挥救灾机制（权重值为0.32），这是需要首要完备的要素;对社区居民反应能力贡献较大的是居民自救互救能力（权重值为0.73），防灾避险时往往以家庭为单位，调研发现，七家湾社区内开设的防灾减灾的讲座与培训较少，且实际效果不明显，也没有给予社区内的脆弱性人群更多的关注，居民之间的自救互救能力需要进一步提高。

3.灾后机制分析

由表7可得，影响灾后恢复重建机制的主要因素是相关政策辅助机制（权重为0.28），七家湾作为民族社区，应考虑到七家湾现有回民的风俗习惯、生活习性，确保减灾活动有章可循;居民灾后恢复重建机制中囊括了恢复机制与心理重建两个要素，因此需要重视居民灾后心理的疏导，减少并及时处理受灾问题的同时及时帮助他们树立美好生活的信心;对七家湾灾害损失评估机制影响较大的因素是经济损失机制（权重值为0.3）和人员损失机制（权重值为0.27），七家湾社区本身人口偏老龄化，社会经济基础支撑能力又相对薄弱，需更加重视灾后的经济损失机制和人员损失机制的建设。

（二）七家湾社区防灾减灾机制的现状问题

1.灾前机制存在问题。一是社区灾害监测预警不到位。主要是由于这样一个长期且曲折的过程仍有许多技术性的问题亟待解决，更缺乏相关领域的专业性人才及当地社区居民的参与。二是社区灾前应急预案制定有漏洞。调研发现，七家湾居民对制定应急预案的参与度和知情度都较低，即使预案启动，操作性也并不强。

2.灾中机制存在问题。一是社会组织协调机制不发达。由于基层政府在社会组织方面所投入的资金、公共设施偏少，致使整个社会组织协调不佳。二是社区居民反应能力差。社区居民在减灾知识领域的匮乏、所受的教育培训的零稀、减灾意识的淡薄都将使得他们无法应对大规模的突发灾害或者持续时间长的灾害考验。

3.灾后机制存在问题。一是灾后经验总结被忽视。七家湾社区在经历过暴雨、台风及治安事件等灾害后，往往应灾结束就宣告这一事件就此罢休，忽视了对灾后经验的总结，缺乏对灾害档案的建立与管理，缺少对灾前的异动情况的必要记录。二是风险分担机制匮乏。七家湾居民对灾害保险知之甚少，投保虽然可以帮助居民分担以及防范风险，但由于贫富差距大，即便现阶段政府与金融机构已经加强了合作，为灾民提供了信贷服务，信贷服务并没有发挥出真正的作用与价值。

四、建议策略

（一）优化防灾减灾资源配备

避难空间：七家湾社区的广场和绿地多数被用作别的用途而导致空余的面积远远不够，应遵循平灾结合的原则，尽快梳理出这类空间。鉴于七家湾社区老民宅和新小区分化严重，现有的地下应急避难空间仅可供部分人使用，所以老房子的有机更新的问题我们应该更加关注。

防灾基础设备：基础设施包括七通一平，社区在基础设施方面一定要预先做好优化和发生短路时的应急措施。七家湾社区在水电方面做的比较完善，但是污水处理和垃圾处理有待加强。

消防救援单位：一般城市的大型消防队只会按区布置安排，为防止应接不暇，社区内部应组织家庭救援队，实行社区家庭联动救援，将伤害降到最低，也可为城市分担救援压力。

应急物资：每月检查水和速食事物是否配备足够，保证居民在与灾害对抗时，短时期不会因为缺水和食物造成人员死亡。可与社区内的商店或超市协作，在必要时做到社区食物联动。

家庭应急设备：家中要常备家用医药箱、照明灯、灭火器等。不可忽视这些小型应急设备的作用，在外界救援还未到达时，正是依靠这些物资在黄金救援时间内进行自救。

（二）改善防灾减灾工作机制

1.完善灾前防灾备灾机制的建议。一是完善预警机制。政府相关机构可安排社区巡视员且给予经济资助，或对监测地的居民开展培训，让最熟悉社区情况的居民参与防灾。二是提高应急预案机制水平。对小尺度应急预案完善显得尤为必要，确保在最佳时机较少动用人力物力资源，使得救灾工作的质量更高。三是加强培训和宣传机制。社区应把防灾减灾培训常态化，借助社会组织或是消防部门等，不定期的开展演练。

2.完善灾中相应机制的建议。一是注重灾民心理健康。应对心理救援人员能否及时到达受灾地区政府应有合理的安排，对受灾居民进行及时的心理疏导。二是提高紧急医疗救援机制。对于降低灾后损失来说，建设紧急医疗队伍是具有一定难度，但可以针对紧急救助知识予以更有深度的学习，掌握基本的知识要领。

3.完善灾后重建机制的建议。一是建立档案管理机制。在灾害发生之后，可以通过信息记录进行调用物资，科学合理的应对灾害。二是建立小额信贷担保机制。保险公司应建立多模式、多层次的信贷担保机制。

（三）推进公众参与

1.拓宽公众参与渠道。可建立公共社区论坛、微信公众号呼吁大众参与。建立起推动社区减灾公众参与体制，用制度来约束公众参與的内容和方式等，积极鼓励第三方组织，搭建起能将公众意愿和意见融入社区减灾的平台。

2.倡导联动减灾。放眼整个城市，由于其集聚性和强流动性，使得城市产生了大量的网络组织，这种组织关系的存在需要政府对不同部门和地域在资源配置上的调整更加重视。由此，应积极倡导“家庭—社区—政府”间的联动减灾机制，共享减灾资源，达到多方互补的效果。

参考文献：

[1]胡昕宇，杨俊宴，方创琳.全球城市轴核结构中心区发展门槛解析——以亚洲38个中心区为例[J].城市建筑，2017，（12）：47-52.

[2]连达军，苏群.基于模糊分层德尔菲法的城市灾害应急能力评估[J].苏州科技学院学报（自然科学版），2013，30（03）：60-64.

[3]胡俊锋，杨佩国，吕爱锋，张宝军，李仪.基于ISM的区域综合减灾能力评价指标体系研究[J].灾害学，2014，29（01）：75-80.

[4]胡俊锋，张宝军，杨佩国，邹乐乐，李仪.区域综合减灾能力评价模型和方法研究与实证分析[J].自然灾害学报，2013，22（05）：13-22.

[5]吴晓涛.城市社区灾害减除能力多层次灰色评估系统[J].科技导报，2011，29（07）：69-73.

[6]朱大钦.西部狂区灾害应急力的内涵与建设路径研究——以M社区和BY村为例[D].重庆大学，2013.