粤港澳大湾区特色小镇分析与产城融合可持续发展对策

冯金军 戴湘 朱俊晨

[摘 要]特色小镇建设是我国城乡统筹发展过程中的重要议题，深圳市建设特色小镇对自身推进高端资源要素聚集、产业空间布局优化、以更高水平建设为粤港澳大湾区中的国家创新型城市、建成具有世界影响力的创新创意之都、发挥核心引擎等城市功能都具有重要的战略意义。文章通过分析深圳市特色小镇的创建规划、建设现状， 分析特色小镇存在的问题和发展趋势， 提出相应的发展建议， 也为深圳市乃至广东省特色小镇创新特区的建设提供建议和参考。

[关键词]特色小镇;产业发展;产城融合;深圳市

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2020.35.009

近年来，特色小镇作为探索区域经济发展和产业转型升级的试验田，在全国范围内掀起了一场培育热潮，也成为资本追逐的强劲风口，其已经成为提升城市发展质量、完善城市功能以及丰富城市内涵的重要抓手之一。

深圳市是经济特区、全国性经济中心城市、国家创新型城市、中国特色社会主义先行示范区、粤港澳大湾区核心城市。2018年深圳市生产总值突破2.4万亿元，经济总量居亚洲城市前五位，跃居大湾区第一。作为国际化创新型城市，深圳市相继出台经济特区国家自主创新示范区条例、推进创新“十大行动计划”以促进转型发展。加快建设和布局深圳特色小镇，对于打造中国经济新常态下创新发展的急先锋、人们心目中的“创客之都”“创新之城”，推进高端资源要素聚集、产业空间布局的优化，使之再一次凭借创新实现华丽转身，真正建成为粤港澳大湾区中的国家创新型城市、具有世界影响力的创新创意之都，对发挥核心引擎等城市功能都具有重要的战略意义。

1 深圳市特色小镇产业类型、定位和发展现状

特色小镇可以是拥有几十平方千米土地，加上一定人口经济规模和特色产业的行政建制镇;而从浙江省的实践来看，特色小镇也可以是依托某一特色产业和特色因素（如地域、生态、文化等），具有明确产业定位、文化内涵、旅游特征和一定社区功能的综合开发项目，是旅游景区、产业聚集区、新型城镇化发展区的聚合体[1];也可以是边界不受现有行政区划约束、相对独立于市区、具有明确产业特色、社区功能、文化内涵和一定旅游功能的创新创业发展平台[2]。就其内涵结构而言， 特色小镇是在块状经济模式下， 环境美丽 （独特的小镇风貌和错落的空间层次）、产业兴旺 （优势鲜明的特色产业）、文旅有机融合 （浓郁的本土文化）、设施配套 （完善的社区服务）、管理先进 （政府引导、企业为主的市场化运营机制） 的新型城镇化模式;也可以是凭借某一特色产业和特色环境因素，如地域特色、生态特色、文化特色等，打造的具有明确产业定位、文化内涵、旅游特征和一定社区功能，形成“产、城、人、文”四位一体有机结合的重要功能平台[3-4]。

深圳市自特区成立建设以来，经历了“产业园区—产业带—简单体系管理—有序创新体系管理”，明确将深圳国家自主创新示范区建设成为创新驱动发展示范区、科技体制改革先行区、战略性新兴产业聚集区。近年来更是明确了坚持组团式布局和产城融合，以特色小镇建设促进城市形态、城市功能、城市环境优化以及城市品位、城市文明、城市管治与服务水平和城市竞争力的提升。

经统计，截至目前深圳市共有26个特色小镇确定发展主题和选址（见表1），其中宝安区7个、大鹏新区7个、龙岗4个，龙华、南山、盐田等区各2个，罗湖区、光明区各1个。涉及文旅产业特色小镇多达16个，占比60%;涉及文化创意、文化产业及艺术设计等产业5个，占比19% ;涉及互联网、信息产业、研学教育等产业3个，占比12%;以商貿流通为主的2个，占比8%。

从表2可以看出，深圳市特色小镇大致分三种类型。

第一，“生态旅游+文化历史”。如宝安西乡滨海风情小镇，充分发挥西湾红树林湿地公园的海滨资源优势，围绕滨海、产业、活力特色，营造有荷兰阿姆斯特丹风情的城市休闲带;甘坑客家小镇由龙岗区政府联合深圳华侨城集团，依托客家风韵建筑，深挖客家文化内涵，开展文化旅游，计划用300亿元打造融生态、民宿、美食、养生为一体的 “甘坑新镇”;“凤凰文化小镇”则依托凤岩古庙、凤凰古村进行保护性开发，叠加多种功能，开发书院、艺展中心、非遗基地载体，发展文化休闲旅游;此外还有大鹏湾的海滨特色游乐等特色旅游带等。

第二，“文化创意+产业发展+商贸流通”。大浪时尚创意小镇集聚了包括梵思诺、歌力思等一大批深圳和国内知名服饰品牌，吸引数百家服装配套企业入驻，产业产值已超过400亿元，与片区经济、城市建设、消费、文化、旅游实现了完美融合，正在迈向国际时尚之都;“玫瑰小镇”位于大鹏半岛，坐拥中国八大最美海岸线，在改造工业区厂房的基础上，建成国际特色风情街和主题建筑，成为年轻人的打卡圣地。

第三，“信息产业+总部经济”。坂田“互联网+”小镇按照云计算、大数据理念的规划，依托华为、神舟等知名企业强大的研发能力，面向全球，打造新兴产业综合体和国家级新一代互联网、云计算、物联网、软件、智能电网、新能源智能化管理应用等信息技术产业产城融合基地，形成庞大的产业链和巨大的经济效益，引领深圳的产业发展;平湖跨境电商小镇集聚了包括环球易购、赛维网络等在内的全国知名电商企业350余家，打造跨境电商集群。

2 深圳建设特色小镇的运营模式

深圳市特色小镇建设运营主要采用政府和社会资本的合作（Public-Private Partnership，PPP） 模式， 政府指导并提供保障， 以企业为主体的市场化运作。成立了由深圳市特色小镇建设开发控股有限公司、中证并购基金管理有限公司、福田金融+创新联盟共同发起的500亿特色小镇建设投资基金。中信银行股份有限公司、华润银行股份有限公司向福田金融+创新联盟授信额度60亿元以扶持和培育特色小镇，实现产业、智力和资金等优势资源的全面对接，促进目标特色小镇的快速发展。福田金融+创新联盟则以金融实体载体，整合各方资源，打造规划、融资、招商及运营管理的一条龙特色小镇开发平台。这些都为深圳特色小镇的进一步高质量发展奠定了基础。

3 深圳市特色小镇建设发展中的不足及分析

3.1 特色小镇建设缺乏顶层设计，定位不准、创新驱动优势不明显

目前深圳特色小镇很多尚处于起步阶段，虽然在规划阶段都有明确的产业定位和主题，但在建设中存在较多项目发展方向不够明确、主题之间缺乏明显差异性的问题，甚至还存在重复投资建设的问题。

由图1可以看出，在26个特色小镇中，绝大多数分布在生态旅游和历史文化领域，即文旅产业特色小镇占比61%。诸如坂田信息、宝安硅谷等涉及科技创新及新信息产业特色小镇等数量不多，仅占比8%。同一个产业多个主题不同小镇共同发展。比如大鹏新区一个区域内多个特色小镇都只是简单生态资源整合美化发展文化旅游，没有体现不同特色，民俗和历史文化内涵、相关产业等资源禀赋挖掘的程度还有待加深。

3.2 部分特色小镇缺乏社区功能，产城融合、发展要素聚集不够到位

通过调查访谈发现，深圳市特色小镇存在着与旅游、文化、社区三方面融合不足的问题，产业集聚优势不够明显。虽然也有产城融合方面较为成功的大浪时尚小镇，但部分区比如盐田区规划的多数特色小镇尚处于起步阶段，没有形成专门协调管理的职能部门，而且特色小镇的土地、资源、人才等资源要素短缺。部分以旅游及文化创意等为主的特色小镇规划建设初期，甚至建成了旅游观光的主题公园，以旅游观光成为其经济发展的核心，而对深挖文化内涵、发展特色产业投入较少，未将特色产业与文化旅游、社区居住等功能叠加，缺乏完整的社区生态系统和安全保障体系，社区功能相对薄弱，难以满足特色小镇工作人员的高品质生活需求，不利于吸引人才和持续性发展。有的小镇与周边地区互动性差、产业之间联系不够紧密，不能实现产业资源的充分利用，不能保证产业的开发与文化相结合。

3.3 缺少运营保障体系，尚未形成运维准入和效果评价监管机制，发展后劲不足

2019年3月8日财政部印发了《关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见》，对PPP项目的入库管理进一步做了规范和加强监管，基金预算收入不能再用于支付PPP项目运营补贴，导致以土地出让收入作为主要资金平衡基础的区域综合开发型项目大多不能再以PPP模式实施，园区开发商不能享受土地出让收入的红利，对地方税收收入也进行了严格的限制，一定程度地减少了特色小镇等园区运营商的盈利点，减弱了特色小镇对技术、人才等生产要素的吸引力。同时，特色小镇缺乏运维准入和效果评价机制，呈现野蛮生长态势，对自身发展定位不明确，核心功能不断变化，无法保障其高质量发展。

4 深圳市进一步高质量建设特色小镇的建议

4.1 进一步优化政策供给，以特色小镇为载体，高质量发展战略性新兴产业，挖掘融合深圳本土特色文化

结合深圳市龙华大浪文化创意、大鹏玫瑰风情等特色小镇成功范例，选择产业特色、旅游风情两种类型的一种进行申报。产业特色小镇基本思路是：结合深圳市政府发展战略，选择具有地方特色和比较优势的细分产业作为主攻方向，重点发展文化创意、高端制造、新一代信息技术、生物医药、人工智能等特色优势产业，强化功能叠加、突出项目推动、集聚高端要素、创新运营机制，做精做强本地主导特色产业，使之成为支撑特色小镇未来发展的大产业。“旅游风情小镇”的基本思路是：突出独特景观、地域文化、乡土民俗、历史遗存等独特旅游资源，聚力打造旅游资源独特、风情韵味浓郁、自然风光秀丽的旅游风情小镇，提供多元化旅游产品，满足差异化消费需求，做到形态、业态、生态相统一，注重生态环境和文化原真性保护，注重打造知名度和影响力，培育深圳旅游品牌新亮点。

基于以上发展思路，出台相关政策，扶持产业特色和旅游风情两类特色小镇的开发和建设。国土规划部门要按照“多规融合”的原则，用地指标上对建设这两类特色小镇的地方适当倾斜，保障用地需求;发展改革部门、招商部门要重点引入新一代信息技术、人工智能、高端制造等一系列高端企业和人才，积极挖掘培育深圳本土历史经典文化元素，并将文化品牌做强做大，通过各区基层政府和部门出台相应鼓励政策，奠定特色小镇培育基础。

4.2 政府成立统一的特色小镇协调管理机构，加强动态监测、要素保障、社区功能叠加，實施精细化管理

针对规划、招商、运营、推进情况、产业特色等方面细化考核细则，以每个细则得分情况评定出优秀小镇、合格小镇、不合格小镇，用末位淘汰制的方法对考评不合格小镇予以摘牌。基层政府根据特色小镇创建对象当期建设情况及舆情数据编制阶段性综合评价指数，设置综合发展、基础建设、政策环境，展现特色小镇经济贡献、投资进度、社会影响等方面的发展现状和功能设置、交通、服务设施、生态环境以及政府政策扶持等发展状况。创建“第三方参与考核新办法”，建立包括各类评审专家、小镇进驻企事业单位代表以及小镇居民、社会媒体等在内的第三方考评组成员库，加大第三方考评的权重。运用以上考核机制倒逼各小镇规范化运行，也便于政府统一实施管理。

4.3 加大政府宣传力度和知识产权保护，充分运用自身特色产业、文化优势，寻求错位发展， 挖掘属于深圳城市的文化特色和创新内涵

深圳市拥有滨海特色的客家民居、移民文化、商业文化、时尚文化以及固有的创新文化。在特色小镇培育过程中，需要进一步结合产业特色、旅游风情方向，深入挖掘岭南文化精髓，发挥文化引领作用，突出创新驱动，在城市商务中心圈外围，如大鹏、坪山、龙岗、龙华等区（新区）域培育高新技术特色产业类与文化旅游类、文化创意类相融合的等独具深圳特色的小镇，营造创新创业的浓厚氛围。

此外，要对特色小镇建设实施精细化管理、分类施策。除深圳市高新技术产业等四大支柱产业外，要重点培育和扶持绿色低碳、生物医药、新材料、数字经济等战略新兴产业以及生命健康等集群发展，加大产业政策扶持力度，引入成长性高、引领性强的龙头项目入驻，助力大湾区产业发展。

参考文献：

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