官员的分类选拔管理法则

罗中枢

干部怎么任，原本有讲究

近年来，各地积极探索公开选拔、竞争上岗、公推直选、公推公选、三票制、两票制等干部选拔任用方式，在扩大选人用人民主方面进行了卓有成效的探索。但竞争性选拔中的分类无区别也给人们带来了种种困惑。因为责任制体现的是以民意为主，其授权主为民众，适用于代表大会制和委员会制的干部。而委任制体现的是遵从上级组织和领导人的意旨，其授权主体是上级组织及其代表，适用于职能部门的干部。

在干部选拔任用的实践中，事实上对于委任制和选任制的适用范围缺乏明确的界定，运行中的具体环节不规范，工作责任不够落实，常常有意无意地混淆了选任制和委任制干部的适用范围，出现两者交叉、重叠甚至互换的现象。一名省委组织部副部长说：“干部有委任、选任，还有考任、聘任，严格意义上是要区分的。而现在是不分的，职位上没有分开，方法上也是乱用的。法律规定必须通过选举产生的干部，可能还清楚一点。但其中的选举也有问题，好多都是党委讨论以后，再请人大代表来选。我估计这个问题会越来越凸现。人大代表素质提高以后，政治上的诉求也会越来越强。”

各地对于选任制干部，尤其是本应由党组织内的全体党员（或党员代表），以及辖区内的广大公民（或公民代表）选举授权的“一把手”，主要还是沿用自上而下的方式，由上级党组织直接委任之后再选举、走程序，因而其授权“主体”依然掌握在少数人甚至个别人手中；对于本应由上级组织或领导授权的的委任制干部，尤其是理应根据班子结构情况进行搭配的副职干部和业务类干部 ，却普遍采取了公开选拔、竞争上岗的方式，在过程中又过多地考虑了“民意”，甚至在民主推荐和测评中出现了简单地“以票取人”的现象。

对于副职干部的选拔，很少注意到班子内部不同职位角色所需要的年龄结构、知识结构、专业结构、能力结构、气质结构等方面的相宜性和匹配性。由于“一把手”对于班子副职的选拔缺乏话语权，组织考察时又重在把握共性标准而缺乏对不同类别、不同层次、不同岗位干部的个性特征和综合情况进行比较分析，所以看似民主、公开、竞争、择优的选拔，实质上却造成了不少领导班子的结构性缺陷。有县委书记抱怨说：“我有几个不能选择。其中之一是不能选择上级；二是不能选择同事。”

再有，委任制和选任制干部随意调动，致使干部任期制有名无实。“西方国家的选任制和委任制干部在任期内一般是不动的。我们国家和西方国家不一样，今天委任一个干部去当厅长，明天可能会让他去当书记。”一名官员说。一项调研发现，同一个职位有时候是选任制干部，有时候又是委任制干部，“县委书记、乡镇党委书记，在换届的时候，组织上派他下去再经由选举产生，他就是选任制干部；然后中途把他调走，换另一个书记去接任，这个时候他就只能是委任。”一名组织部长说。这种必须选举的却直接任命，该任命的却又公开选拔的做法，随意性很大，不仅使各类党政干部的授权主体不明、责任不清、权力无边，导致跑官要官、买官卖官等腐败现象，而且影响干部选拔质量和选人用人公信度，也在干部的考核评价、优化配置等方面带来诸多连环性问题。

进出皆分类 不搞一刀切

不少县委书记和组织部长认为，干部选用必须把握好“党管干部”和“群众公认”关系的度，而通过合理区分“委任制和选任制”干部并形成分类选用，便可找到二者之间的适度结合点。

在坚持党管干部原则的前提下，可参照中国古代“官、僚、吏”的分类和西方现代“政事分类”、“两官分途”的办法，探索构建党政干部分类选拔格局。对哪些职位的干部实行选任、哪些职位的干部实行委任，应进行严格的科学分类。基本思路是“选官、配僚、考吏”。或“选主官、配副官、考事官”，即：精心优选正职干部——党政“一把手”在较大范围内由民主选举产生，实行选任制，以更好地贯彻共产党的执政宗旨；组阁搭配副职干部——班子副职由“一把手组阁”，实行委任制，以进一步促进领导班子的整体优化；考试录用业务干部——业务干部通过考试录用，实行考任制，以有效坚持人岗相适原则。

此外，我国由于没有對领导干部实行分类管理，所有党政官员都采取类似于西方文官制度中以年龄为标准强制退休办法，并且提拔干部时往往也在年龄上“一刀切”，造成普遍的“天花板”效应。纵观各国的官员去职方式，一般来说，对于事务官（文官）采用的是年龄去职，而对于政务官则采取选举或任期去职，不受年龄的限制。中国长期以来缺乏选举淘汰的手段，于是只能主要依靠年龄淘汰的单一方式，其弊端是显而易见的。而推行差额选举，就可以有效解决这一问题，让一部分党政主要领导通过选举竞争产生而不受年龄的局限，只规定任期。这就可以建立一种民主的、开放的干部进退机制，并为中国公务员制度的分类管理奠定基础。

一项覆盖面较广的问卷调查结果显示，80.1%的县委书记和81.9%的县长认为应合理区分“委任制和选任制”干部的选用。县委书记和县长普遍赞同“精心优选正职领导”（99.5%）、组阁搭配副职干部（90%）和“考试录用业务人员”（95.5%）。目前，乡镇公推直选已积累了一定的经验，在此基础上将选举制扩展至县级层面，可有效解决主要领导干部产生的民意基础和身份合法性问题。江苏省在南通、宿迁等省辖市市委书记的选配中，集中多数领导干部的政治经验智慧，积极探索组织评价和群众意愿的一致性，通过两轮推荐、差额选举、差额票决等程序，对3名市委书记人选进行了公推票决。这个动向，既反映了干部选用的实践趋势，也表达出干部群众的人心所向。（作者系四川大学教授）