社会资本方在PPP模式下风险管理研究

时间：2024-04-24

向纯

[摘要] 随着城镇化建设的快速推进，国家不断加大基础设施投资力度，一大批城市基础设施建设项目先后落地，城市基础设施建设迎来了前所未有的发展机遇和挑战。一方面，无论是保障和改善民生，还是调整经济结构，各级政府更加重视基础设施建设;另一方面，政府投入的财政资金有限，投资渠道过于单一，资金缺口较大。PPP模式是一种新型融资模式，弥补了传统融资模式的缺陷。政府和社会资本进行合作，双方签订合同，共同负责实施PPP项目，共用双方的人力资源和物力资源，极大缓解了政府资金的运行压力。PPP模式在基础设施建设中具有极大优势，但是PPP项目也具有一定的投资风险，必须采用科学的应对措施，实现双赢。

[关键词] PPP模式;社会资本方;风险防控

[DOI] 10.13939/j.cnki.zgsc.2020.01.055

由于在我国依靠政府独立运作的基础设施项目，面临资金、技术、管理等方面的挑战和瓶颈，政府无法独立完成投资。PPP模式能充分运用社会资本，私人企业还能获取一定的投资收益。同时，政府也逐步开始为PPP模式发展提供一系列的政策和法律层面的支持。近年来，随着大量PPP项目相继落地，传统意义上的风险管理模式不再完全适用，越来越多的SPV（Special Purpose Vehicle）公司在实际运作中存在较大风险。文章通过研究分析社会资本方在PPP项目中所涉及的风险，并给出风险防控方法，将风险控制在可接受的范围内。

1 PPP项目风险特点

1.1 风险种类多且复杂

PPP模式的运行方式、组织结构决定了其风险种类和复杂程度。与传统项目相比，PPP模式下参与的各方主体多，一般包括政府、金融企业、咨询企业、施工企业、各种供应商、用戶等。由于参与主体多，PPP项目的合同关系也错综复杂，面临复杂的关系和沟通协调工作，涉及环节流程多，各环节流程涉及的风险因素就会成倍增加，就造成PPP项目风险种类多且复杂。包括政策风险、金融风险、法律风险、审批风险、经营风险、建设风险等。

1.2 风险周期长

PPP项目投资规模大，建设和运营周期长，不确定因素多，投资回收期长，有的PPP项目的期限在10年以上，有的甚至达到20年以上。牵涉环节多、变化情况复杂，社会资本方需要在较长投资期内承担风险。

1.3 风险具有阶段性

PPP模式下项目实施在不同的时期承担的风险因素不同，且风险大小也不一样，具有波动性。比如PPP项目在筹备阶段，主要是面临政治风险较大;在前期建设阶段，由于建设难度较大，成本回收期周期长，承担着巨大的财务风险;在审批阶段，需要征求审批部门的同意，如果审批部门通过了项目，则可以确定项目的规模和性质。如果审批部门没有通过项目，必须要对项目进行重新规划，面临着较大的政治风险;在建造阶段，主要是面临项目总投资的控制，工程造价的合理性，变更及调差，安全、质量和工期风险，验收与审计风险等。

2 社会资本方风险分析

从社会资本方的角度来讲，原则上PPP项目在设计、建造、运营维护等阶段产生的风险由社会资本方承担。PPP项目的风险类别较多，涉及项目前期及建设管理的方方面面，一直以来是业界的研究热点。作为社会资本方，在项目实际操作中，最常见的风险有以下几个方面。

2.1 政府信用风险

政府信用风险是一种结果性风险，多种风险均会导致其产生。出于PPP项目与公众利益、国计民生密切相关，特别是收费、环保等敏感问题，容易引起广泛关注，一旦企业利益与公众利益相违背，或是触及舆论反对，政府必将以公众利益为重，或迫于舆论压力无法按照原有方案执行，遂产生政府信用风险。

政府信用风险与我国PPP模式的发展历程直接相关。在PPP模式初期，政府和相关部门对PPP项目的理解和认识有限，处在摸索阶段。地方政府换届，项目就会被清理，面临信用风险;同时约定的回报超出了政府承受能力，也会最终产生信用风险。

值得注意的是，随着PPP项目在我国的发展，政府信用风险已不是主要风险。随着实践发展，我国政府表示出鼓励支持和引导民营资本参与基础设施建设的积极态度，政府信用风险的严重性排名大幅下降，也进一步印证了我国政府信用风险在逐渐减弱。

2.2 项目管理风险

2.2.1 前期工作风险

项目启动过程中繁杂的前期工作已越来越制约项目公司前进的步伐，特别是规划、环评、水保及各种论证评价等。上述这些工作主要由项目公司负责实施，费时耗力且效率低下。例如，一个涉及水利项目的前期工作往往多达20余项，涉及的部门不仅是区直部门，常常需要到市、省甚至流域机构审批，一个批复文件办理时限可能是8个月或更长。此类风险更应由政府方承担，由其主导前期工作审批，可大大降低周期，同时对后期融资提供有力支持。

2.2.2 计量计价风险

项目建设之初，由政府方选定跟踪审计单位负责项目计量计价的复核工作，但因管理权限问题，往往由参建各方确认的资料得不到政府实施机构的认可。此类风险不可避免，需要项目管理公司在日常工作中加强沟通，与项目实施机制达成互信;第三方机构应根据执业要求保持中立，客观公正地评判是非曲直。

2.2.3 设计变更风险

在项目建设过程中，难免出现各类设计变更，既可以由施工单位提出，也可由建设单位、监理单位和设计单位提出。在传统建设管理模式下，建设单位意见应作为设计变更的最终处理意见;代建制项目管理模式中，建设单位同样具有设计变更的审批权限，在项目总概算范围内可合理使用预备费;但PPP模式中有些地方政府剥夺项目公司审查权限，但其又不具备审核能力且效率低下。项目公司应与实施机构通过建议PPP项目建设过程中对变更设计的监管应交由第三方咨询单位负责审核，弱化行政审批。

2.2.4 验收移交风险

根据建设管理相关规定，项目验收由建设单位负责组织，完成后交由政府方指定单位负责接收和运营，同时建设单位根据合同及相关文件规定负责项目的维保。但接收单位的指定往往被拖延，特别是部分政府部门容易出现推诿扯皮现象，项目虽已达到运营条件并投入运营，但迟迟不能移交造成后期维护费用及政府成本不断增加。此类风险较为常见，可在合同中约定，将竣工验收和实际投入使用并列，两者之一先达到即视为进入运维期。

2.3 项目融资风险

根据PPP项目合同，政府方一般只负责项目资本金出资，不负责项目融资且不担保。社会资本方应具有强大的资金实力和融资能力，注册资本金必须使用非债权资金，且不计利息，如只使用公司母体进行债务性融资，势必将增大公司的资产负债率。目前市场上融资监管越来越严格，只有少量的私募基金公司（一般体量较小）及证券公司或保险公司的通道业务做资本金融资，但利率水平较高，时间周期不长，无法满足PPP项目资金需求。绝大部分银行对PPP项目融资对项目本身要求比较高，造成社会资本方融资困难。

3 社会资本方风险防控措施

由于PPP项目自身空间及时间延伸性，再加上一些外界因素的影响，项目在实施过程中面临的风险非常多。因此，找出PPP项目存在的风险，并控制风险是目前需要完成的重点任务。

3.1 严控项目识别

投资建设类项目不能只关注项目的建设阶段，应综合分析“投、融、管、退”各阶段的风险和收益，明确项目立项底线，严守项目利润率，通过全寿命周期综合判定项目优劣。项目投审阶段应分别从财务投资损益、建设利润预算、项目投资回收期及法务风险等各个层面对项目进行判别，设置相应比重，同时兼顾项目类别对投资人的重要性。按照逐级会审形式报批，明确项目参与各方责、权、利后，再付诸实施。

3.2 合理转移风险

项目实施各阶段均可通过多种形式转移自身风险，具体如下：

（1）项目研判阶段：可采用联合体形式将一部分项目资金风险交由财务投资人承担;可采用联合体形式切分一定份额交给合作单位（自行带资），合作方可以为资金雄厚的民营施工企业，也可以为主要材料供应商。

（2）项目实施阶段：通过集中招采平台选取资金实力雄厚的分包单位（垫资）及材料供应商（延期支付）共同实施;可对部分信用度高的企业采用商票支付。

（3）项目运营阶段：通过招标采购形式选取服务价格低、质量好的单位负责后期项目运营;在项目正常运营2年后可采用ABS上市，通过资产证券化解决现金流问题

3.3 加强项目管控

管理出效益已深入人心，如何确保项目施工效益已是各施工单位深入研究的话题。随着融资成本的不断攀高，社会资本方应对SPV公司的管理加强重视，充分考虑SPV公司的成本补贴，按照目前普遍的管理水平，相关成本及资金平衡问题势必在往后一段时期内逐步展现。

3.4 豐富融资渠道

融资成为各企业的头等大事，创新融资渠道是社会资本方和金融机构的主要研究方向，随着政策的导向，已有部分金融机构开始试水。私募基金将在往后一段时期内大力发展，成为社会资本方的主要资金来源;同时保理、小货、商票等多种金融形式将贯穿于项目过程中，有效解决短时期资金来源问题。

政府方与社会资本方的联系越来越紧，但PPP模式在我国刚刚起步不久，需要完善和提升的方面还很多，风险防控必须深入人心，从业人员应对风险产生敬畏之心。合作之初，双方应在合同及运作模式的设计方面多思考、多分析，尽量将后期风险明确于书面以减少争议，双方各司其职，实现双赢。

参考文献：

[1]赵晔.我国PPP项目失败案例分析及风险防范 [J].地方财政研究，2015（6）：53-55.