优化制度，深化地方政府“放管服”改革

王业文

[摘 要] “放管服”改革作为全面深化改革的重要内容，有力促进政府职能转变和政府治理现代化。地方政府“放管服”改革在取得积极成效的同时，也面临着诸多法律法规、监管标准、机构职能、信用体系、信息孤岛等体制机制问题。深化地方政府“放管服”改革，需要以优化制度为核心，推进制度建设系统化、标准化和信息化。

[关键词] 地方政府;“放管服”改革;路径;制度

[DOI] 10.13939/j.cnki.zgsc.2020.01.107

党的十九大以来，“放管服”改革在转变政府职能、推进政府治理体系和治理能力现代化的大背景下，持续深化，成效显著，“激发了市场活力、增强了内生动力、释放了内需潜力，为人民群众办事创业提供了便利，有力支撑了经济社会持续健康发展。”[1]同时，地方政府在推进“放管服”改革过程中，面临诸多深层次体制机制问题，不利于改革深化。本文以天津市南开区“放管服”改革为实证研究，总结地方政府“放管服”改革的基本举措，分析“放管服”改革的主要问题，探索“放管服”改革的优化路径。

1 天津市南开区“放管服”改革的基本经验

1.1 深化放权力度，减轻企业负担

一是深入推进以减事项、减材料、减环节、减时限、减证照为内容的政务服务事项“五减”改革，区级事项取消80个，取消申请材料793件、办理环节22个、证照18个，事项办理时限由法定平均时限19～25个工作日压减至4～7个工作日。二是大力推行企业家信用承诺审批制度，制定承诺审批事项目录，明确承诺要件，统一承诺文书，推进信用建设，向企业释放改革红利。三是推进政务服务标准化建设，推出“操作规程+服务指南”的新型工作模式，按标准审批、依规程服务、按指南办事，取消没有法律依据的申请材料与冗余环节。

1.2 聚焦放管结合，维护市场秩序

以大数据、“互联网+”等信息技术为依托，强化事中、事后监管工作。一是结合“一制三化”改革新要求，完善审管联动体制机制。二是结合机构改革，行政许可事项逐项明确监管部门，并向监管部门下发操作规程和审管联动操作手册，提升审管联动水平。三是要求监管单位明确“审管联动协调员”和“监管事项负责人”，确保监管职责责任到人。四是向28个区级单位收集统计“互联网+监管”系统事项信息，形成区级单位监管事项目录清单。

1.3 优化服务质量，提升服务效能

一是完善“政务一网通”平台建设，推动全区政务服务事项网上办理。除特殊事项外，全部区级行政许可事项实现网上申报、办理功能。二是推行“无人审批”服务，在离厅式政务服务自助服务厅基础上，设置连厅式自助办理区，扩大无人办理辐射范围。三是推动政务服务便利化。压缩企业开办时间，将开办企业时间压减至3天内办结。推动工程建设项目联合审批，实现一般社会投资项目从取得建设用地到获得施工许可证总体时间不超过80天。创新审批服务方式，推行企业群众办事“只进一扇门”，推出预约办理、自助办理以及午间无休服务。

总体而言，天津市南开区“放管服”改革成效明显，政府主动服务意识明显增强，营商环境明显改善，市场监管逐步加强，群众办事更加便利。

2 地方政府“放管服”改革面临的主要问题

当前，学者多将“放管服”改革存在的问题界定于具体现象层面，如，秦长江认为，“放管服”改革存在的问题为简政放权不到位、监管短板突出、优化服务仍需提升;[2]苏亮、马国芳认为，“放管服”改革存在的问题为行政审批程序不够优化、行政审批改革政策落实不到位、营商环境不够优化、监督措施和管理手段兼顾不够。[3]通过对天津市南开区的实证分析，并结合其他地方“放管服”改革实践，可以看出，“放管服”改革面临的问题主要为制度层面的体制机制问题，表现如下。

第一，法律法规滞后。地方政府及其工作人员是理性经济人，法律法规滞后，导致部分“放管服”改革举措缺少明确的行为指引，且面临较高的问责风险，地方政府自然缺少改革动力。“目前凡是法律法规有明确规定的事项，推进相对顺利，但是法律法规没有明确规定的事项、不同法规之间存在冲突打架的事项、法律法规明显滞后于改革现实需求的事项，由于责任无法界定或者没有法律依据，推进处于停滞状态。”[2]如，《国务院关于在线政务服务的若干规定》虽已出台，由于法律法规滞后，电子证照、电子公章、电子档案等数据信息未能有效利用，导致纸质材料大量、重复提交，纸质审批向电子化审批转变难度较大。又如，中办、国办《关于推进基层整合审批服务执法力量的实施意见》明确以乡镇和街道名义开展执法工作，然而，由于法律滞后，根据目前法律，街道作为区级政府的派出机构，执法主体资格不明，存在能查不能罚、能看不能管现象，不利于基层监管，一些经济开发区也存在类似问题，湖南湘江新区“主要承担经济管理事项，尚未明确执法主体资格，缺乏行政检查、行政处罚等权限，批后监管只能移送地方政府开展行政处罚，法律责任风险如影随形。”[4]

第二，法律法规模糊。在“放管服”改革，地方政府虽有创新，但总体上处于执行层面，法律法规模糊，缺少可执行的操作细则，导致基层执行手足无措。如《中华人民共和国老年人权益保障法》修改后，养老机构设立制改为备案制，然有关备案须提交的材料清单尚无统一标准，各地备案制实际执行起来标准不一，由此导致养老机构的安全性难以保证，后续监管难以落实跟进，面临较大社会风险。又如，《中华人民共和国政府采购法》和《中华人民共和国招标投标法》在实际操作中难以把握，采购单位、供应商和群众较难理解，监管部门依法行使职能存在障碍，不利于落实监管。

第三，监管标准冲突。同一事项，有关部委存在多个监管标准和规范，地方实际监管部门无所适从，如，住房面积统计标准，因测绘标准与建筑标准不統一，导致房管面积与规划面积不一致，最大偏差有时达到实际面积的1/10，基层政府在政策执行时难以监管。

第四，机构职能模糊。政府职能受政府与市场关系的制约，在改革中，政府与市场关系不断调整，政府职能也持续变动中，由此带来部分机构职能与改革现实脱节，存在机构职能模糊问题，影响“放管服”改革。机构职能模糊变现为：一是行政权力配置和运行不合理，如决策部门拥有执法权，中长期规划部门管微观审批，同一部门兼具决策权、执行权、监督权，缺少制约;[5]二是部门职能交叉，权责不清，由于地方部门对“谁审批谁监管”和“谁主管谁监管”存在认知偏差，同一监管对象，多个部门实施监管，职责交叉，权责不清，如，对于无证无照食品企业，卫生、市场监管部门都有监管职责，但权责不清，多头监管导致监管空白。

第五，社会信用体系建设滞后。各地在“放管服”改革中，简政放权较为到位，企业准入门槛降低，市场主体大幅增加，但由于信用体系建设滞后，且存在多头建设的问题，对市场主体的事中事后监管不到位，导致违法违规现象较多。如，南京市江宁区，实行了市场主体住所登记承诺制，申请人只需凭一张《住所（经营场所）承诺书》和租赁协议即可代替原先繁杂的住所申请材料进行登记办理，放宽住所登记条件后，虚假注册现象屡禁不绝，一套40多平方米的写字楼注册了80多家企业;大学生创业园里申请注册几亿元的房地产开发公司;个人之间签订假租赁协议即可申请营业执照等，此类行为严重扰乱市场准入秩序。

第六，信息孤岛问题仍然存在。各部门之间审批平台、业务平台繁杂，不同层级、不同部门平台之间信息数据无法实现信息共享，既不利于优化服务，导致政府部门信息重复录入、效率低下，又不利于事中事后监管，导致违法违规现象难以惩处。

上述问题具有两大特点：一是多涉及制度层面的體制机制问题，“一些政策制度‘最先一公里就存在很多不合理内容，不少已经通过法规政策固化，比如注册资本实缴制改为认缴制就涉及记事簿法律，”[6]制度障碍制约地方政府“放管服”改革，导致改革动力不足。二是多涉及中央层面的统筹协调问题，如信息共享、监管标准、机构职能和编制，超出地方政府改革范围。

3 深化地方政府“放管服”改革的优化路径

“放管服”改革是全面深化改革的组成部分，全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，“放管服”改革应以优化制度为核心，地方政府在“放管服”改革中遇到的深层次问题，只有通过改革制度、完善制度、发展制度才能解决。

第一，以系统化作为制度建设的主要理念。中央深改委第三次会议提出，“浙江等地深化‘最多跑一次改革涉及中央层面的制度和政策设计。对需要中央层面解决的事项，要列出清单，统筹考虑，分类处理，通过机构改革、投资审批改革、信息共享、法律修改等措施，抓紧研究解决有关问题。”[7]“放管服”改革涉及中央和地方、政府与市场、目标与手段、理念与制度等多方面问题，中央作为“放管服”改革的总舵手，对地方政府遇到的深层次体制机制障碍，需要进行系统谋划、系统设计、系统解决，从而增强改革动力、释放改革红利。

第二，以标准化作为制度建设的主要方向。制度的作用在于规范行为，规范行为需要制度明确、具体、清晰、统一，制度标准化才有利于发挥威力。一是细化审批标准。细化、统一行政审批的范围、事项、流程、条件、材料等各项要素，便于操作和办理。二是统一监管标准。对事中事后监管事项，特别是涉及全行业技术规范的监管职责、监管标准，组织加强研究，制定明确、统一、细致的监管标准，确保地方政府执行监管工作，制度具体明确、可操作。三是优化服务标准。明确服务事项的范围、时限、流程、窗口，建立标准化的全国统一的政务信息网，实现信息共享共用，提升政府效率，便利群众办事。

第三，以信息化作为制度建设的主要手段，统筹信息系统建设，打破部委和地方条块分割的政务信息平台建设，对不涉及国家安全的部委垂直信息系统，分步骤、分阶段向地方政府开放系统对接、数据共享权限。

参考文献：

[1] 李克强.在全国深化“放管服”改革转变政府职能电视电话会议上的讲话[J].中国行政管理，2018（8）.

[2] 秦长江.“放管服”改革中存在问题及其对策[J].中州学刊，2019（3）.

[3]苏亮，马国芳.地方政府推进“放管服”改革实证研究[J].云南行政学院学报，2019（3）.

[4] 郑平.地方治理现代化视角下的“放管服”改革[J].中国行政管理，2018（4）.

[5]崔运武，李玫.论我国地方政府“放管服”改革的挑战与应对[J].湘潭大学学报（哲学社会科学版），2019（3）.

[6]张定安.关于深化“放管服”改革工作的几点思考[J].行政管理改革，2016（7）.

[7]中国机构编制网.***主持召开中央全面深化改革委员会第三次会议[EB/OL].（2019-06-19）.http：//www.scopsr.gov.cn/ zlzx/sgzhy/201812/t20181228_358884.html.