高质量发展背景下烟草专卖许可证管理改革探索

陶子泉　张蓉蓉　阮雯君

[摘 要] 2018年以来，烟草行业提出了“高质量发展”的战略目标，在国务院将“互联网+政务服务”作为深化“放管服”改革关键环节的背景下，不断创新思路、提高行政审批的时效性和规范性，是践行烟草行业高质量发展的举措之一。文章通过分析当前烟草专卖行政审批的改革措施，结合芜湖市烟草专卖局实际，创新性地提出了“烟草零售许可承诺制”，并对其可行性从流程优化、法律风险等方面进行了阐述。

[关键词] 高质量发展; “互联网+”;烟草专卖;许可承诺机制

[DOI] 10.13939/j.cnki.zgsc.2020.01.111

1 引言

在党的“十九大”报告中，***总书记提出：要进一步为市场松绑、为企业和社会组织解套，以建设人民满意的服务型政府为方向性要求。作为烟草市场的服务者，应该主动适应“互联网+”发展趋势，善用“互联网+”思维和手段，着力推动信息化与专卖业务工作的深度融合，积极做好行政审批提速的优化服务。近年来，烟草零售许可证的申办条件放宽，主体申请量大幅度增长。伴随申请量的增加，对申请方式的变化和申请周期的缩短都提出了新挑战。

2 “互联网+政务”下行政许可改革案例

2.1 行业外先进经验

近年来，我国的政务服务实施机构在深化行政审批制度改革的实践中坚持以问题为导向，积极创新改革、试点探索，积累了许多好的经验和做法值得借鉴，例如：“不见面”审批、“定期调度分析”“网端推送”“网上跑、数据跑、帮你跑”“快递传达”等。

2.1.1 南京市“不见面”审批模式

江苏省南京市建立“不见面”审批（服务）模式，通过“外网受理、内网办理、全程公开、快递送达、网端推送、无偿代办”的方式开展审批，实现“一次不跑、事情办好”。用“数据跑”“快递跑”代替群众和企业“跑趟趟”，让数据多跑路，企业和群众少跑腿，逐步加大“零上门”的服务占比。

南京市的审批服务模式以线上申请为抓手，减少群众的路途耗时，但对此笔者有自己的看法。其一，“外网受理、内网办理”的方式证明各行政单位的数据壁垒未打通，新的审批系统智慧化程度不高;其二，在行政相对人不懂运用网络的情况下，现场办理还将续存，咨询服务还需坚强;其三，“无偿代办”是创新点，但当行政相对人材料提供不全或委托申请事项数量急剧增多时，代办机构能否仍然实现高效办结是值得商榷的部分。

2.1.2 朝阳市“一指城市”App研发

辽宁朝阳市“一指城市”App软件，实现许可事项网上查询、行政相对人与审批机关网上互动。在申请人下载申请表格，填写完整在线提交后，窗口工作人员即可通过系统，对申请材料进行网上預审，将需修改、补充的内容反馈至申请人，申请人按要求完善资料后，再到窗口办理业务，以此提高办结效率。

朝阳市的做法有“互联网+”的思维，但总的来说只是将申请材料的形式审查进行线上前置，并未实现整个审批事项的线上办理。此外，在线客服的人数设置、在线咨询的等待时间等问题，都未得到根本性解决。笔者认为行政审批时限提速措施，还应从流程优化、信息化应用、机制建设等方面进行综合考量。

2.2 行业内先进做法

2.2.1 杭州市局办证“一次都不跑”

2018年4月烟草专卖零售许可证新办、延续、变更、补办、停业、恢复营业、歇业7个申请事项已全部在浙江政务服务App上线。这意味着，烟草零售业从业者们可以通过手机App快速办理上述七个业务。此外，烟草专卖零售许可证还可以快递到家，真正实现办事“一次都不跑”。

浙江省烟草专卖局一直都是行业信息化的领航人，此次改革将实名制认证做在前，确保了申请主体的真实性，在“浙江政务服务网”明确了办理事项，在行政相对人提交相关电子材料后，下达电子《申请答复书》予以公告。这种做法和南京市“不见面”审批模式异曲同工，对信息化程度发展较弱的地区还需深入探索和研究。

2.2.2 西安市局“现场办公”

西安市烟草专卖局在深入推进行政审批制度改革的基础上，大力推进“互联网+政务服务”，针对零售户申办烟草专卖零售许可证时在信息沟通、业务流程升级优化等环节存在的问题，充分运用信息化手段，研发了“零售许可证网上申请平台”“烟草专卖现场办公平台”，进一步提高了办证效率，提升了零售户满意度。

西安市局通过“现场办公”平台的研发，将办公地点向一线延伸，打通了许可证办理的现场受理、现场核实、在线审批、现场制证的一整套现场办结的流程，是“互联网+办证方式”的融合之举，但该项措施对前往政务服务中心申请的许可事项办理尚未进行简化。

3 芜湖市局烟草专卖零售许可证办理提速探索

3.1 “两日办证”

2014年，社会反映烟草专卖零售许可证办证时间过长，芜湖市烟草专卖局（公司）（以下简称芜湖市局）迅速响应群众呼声，组织人员重构办证流程，压缩办证时间，探索出“两日办证”行政许可制度，在辖区南陵县试行后推广至全区并上报省局。经综合考虑，省局对省、市、县三级行政许可事项的办结时限进行全面调整，其中要求烟草专卖零售许可证核发办结时限均缩减至5个工作日以内（特殊情况经批准可延长2个工作日）。芜湖市局对外承诺五日办证，对内要求两日办结，从近几年运行结果来看，烟草专卖零售许可证新办事项中两日办结率逐年提升，2018年合计办理烟草专卖零售许可证1461份，两日办结1449份，两日办结率达99.17%，社会满意度显著提升。

《烟草专卖许可证管理办法》第二十三条规定：“经审查，申请人的申请符合法定条件的，烟草专卖局应当自受理申请之日起二十日内作出许可书面决定。二十日内不能作出决定的，经本单位负责人批准，可以延长十日，并应当将延长期限理由告知申请人;烟草专卖局应当自作出予以发放烟草专卖许可证决定之日起十日内向申请人送达烟草专卖许可证”。从法律层面分析，整个办证过程最长达到40个工作日，给予行政机关的时限过于宽松，是导致办证时限冗长的问题症结。与法定办结时限相比，芜湖市局的举措并未对流程进行简化，而是通过流程优化将办证速度提高了8倍，这在当时来看已做到极致。

3.2 “申请承诺即办结”

2018年以来，为继续深化“放管服”改革，芜湖市局在烟草专卖零售许可证申请环节放宽行业准入条件，简化许可流程，提高办证效率，试点改革“行政许可申请人承诺制”。探索“申请承诺即办结”的烟草专卖零售许可证现场办结模式。该制度旨在将事中、事后监管作为“申请人承诺制”改革有效运行的支撑点和行政审批工作的重心，实现监管部门从传统的集权管理向现代的信息化、契约化、信用化管理方向转变，促进卷烟经营者全面自觉落实零售许可主体责任，推进“烟草+政务服务”和“烟草+征信”体系建设工作。

征信体系和许可承诺机制是构建“以信用为核心”的新型市场监管机制的重要内容，是创新社会治理方式、加强事中事后监管的重要举措。通过两项举措的实行和烟草专卖许可证办理的有机融合，可进一步简化市场主体在申请市场准入时的手续，有效降低制度性交易成本，激发市场活力;进一步强化市场主体的责任意识，促进市场主体依法诚信经营，维护公平竞争的市场秩序;进一步创新监管方式，依托信息公示，提升市场准入的风险防控能力，加强事中事后监管，努力推动形成市场主体自治、行业自律、社会监督、政府监管的社会共治格局。

4 许可承诺机制在烟草专卖零售许可证新办中的应用及前提条件

4.1 许可承诺机制的含义

申请人提出行政审批申请，行政审批机关一次性告知其审批条件和需要提交的材料，申请人则以书面形式承诺其符合审批条件，行政审批机关即为其办理相关审批事项。简单来说就是：你已经理解政策要求，并承诺所提供的材料或资质属实。这一新模式的实施，在政策制定方面有更为规范的要求和前提，笔者将在下文中进行详细叙说。

“承诺制”与以前的审批模式相比优势有以下几点：一是办理流程得到优化，可以快速取得审批;二是行政工作以服务为主，降低了以权谋私的风险;三是侧重事后监管，“官老爷”作风得到一定遏制;四是加强申请人的诚信意识和自我责任意识。

4.2 “烟草+征信”体系建设的重要意义

人无信不立，业无信难兴，政无信必颓。2011年10月19日召开的国务院常务会议提出，“把诚信建设摆在突出位置，大力推进政务诚信、商务诚信、社会诚信和司法公信建设，抓紧建立健全覆盖全社会的征信系统，加大对失信行为惩戒力度，在全社会广泛形成守信光荣、失信可耻的氛围”，说明征信体系建设迫在眉睫。2012年12月26日在国务院第228次常务会议通过的《征信业管理条例》，历经1年多的筹划于2013年3月15日起施行。2016年11月8日，国家烟草专卖局发布《关于建立完善守信联合激励和失信联合惩戒制度加快推进烟草行业诚信建设的意见》。这一系列的举措，都说明了当前社会信用的力量无处不在。

“烟草+征信”在行政许可方面的研究，一方面打通了行政许可绿色通道，对符合条件的市场主体，应先行受理，加快办理进度。另一方面优化了卷煙市场诚信体系，增加了违法违规失信成本，形成“一次失信，处处受限”的良好氛围。

4.3 许可承诺机制应用的现实依据

芜湖市局在“两日办证”的实践基础上，充分吸收借鉴行业内外优秀经验和做法，结合社会征信体系建设，借助政府大数据平台，尝试引入许可承诺机制，落实市场主体责任。

在许可证办理过程中，申请人书面承诺主要依据烟草专卖零售许可证申办条件及《负面清单》内容，申请人在书面承诺后，自愿依法承担相应的法律责任，烟草专卖行政主管部门可以当场发放烟草专卖零售许可证。审批发证后，由监管部门在后续规定的时限内完成实地核查工作。在具体操作前，还应重点做好以下三点工作。

4.3.1 宽进严管

笔者通过调查发现，全国烟草行业大部分地区仍沿用《合理布局》规划，采用距离、总量或距离+总量模式，控制烟草专卖零售许可准入。但在许可证的后续监管方面，仍存在零售户档案不全、“空壳证”处理不及时等问题，甚至还有 “办证难、脸难看”的官僚主义苗头，烟草专卖零售许可证管理呈 “严进宽管”现象。

2013—2016年，国家局对烟草专卖零售许可证管理工作的重视程度不断提升，关于行政审批改革和证件管理方面的文件下发达13项之多。并将零售许可证审批时限减少到15个工作日。2019年3月，国家局、安徽省局先后下发了《国家烟草专卖局关于贯彻落实“放管服”改革要求推进审批服务便民化的通知》和《安徽省烟草专卖局关于转发国家贯彻落实“放管服”改革要求推进审批服务便民化的通知》分别对烟草专卖零售许可证办理时限提出8个工作日承诺办结和5个工作日承诺办结的新要求。随着国家“放管服”改革的不断深化，烟草专卖行政主管部门对于烟草专卖零售许可证管理也应摈弃“审批严，管理松”的模式，把“宽进严管”作为“新常态”。[ZW（]王宁.“放管服”下烟草专卖零售许可证的宽进严管[C].中国烟草学会学术年会优秀论文集，2017.[ZW）]

4.3.2 负面清单

“负面清单”是一种管理，起源于国际经贸活动，原来指的是政府规定哪些经济领域不开放，除了清单上的禁区，其他行业、领域和经济活动都许可的经济管理方式，适用于国家对外商投资准入的监管领域。自2015年国务院印发《关于实行市场准入负面清单制度的意见》后，负面清单制度的实行已上升到经济战略层面高度，逐步在各行各业行政审批管理方面兴起，烟草行业经济作为国家经济的重要组成部分，也不例外。2015年国家局已经在重庆和深圳开展了烟草专卖零售许可证审批实行“负面清单”制度的试点;2017版二级烟草专卖师教材已将负面清单模式纳入“证件管理——合理布局规划的模式”中……可见，推行烟草专卖零售许可负面清单管理模式，是落实国家“简政放权”的重要举措，更是推动烟草专卖行政许可高质量发展的有效途径之一。

许可承诺制虽说是“宽进”，但不是无原则的，而是建立在负面清单这一合法、合情基础上。负面清单是依据《烟草专卖许可证管理办法》规定，对申请人的主体资格、经营场所、经营模式、特殊区域等内容进行明确，明确禁止范围的准入机制。在许可承诺制的办证新模式下，申请人仅需对负面清单禁止准入内容进行承诺，即可享受现场办结。

2017年芜湖市局施行烟草专卖零售许可负面清单准入制度，通过运行的结果来看：自2017年实行负面清单制度以来，办件事逐年递增;当年零售户总数下降后，零售户总数趋于平稳。证明零售户的存在是通过市场的自我调节决定，负面清单下的卷烟零售市场呈生态、自控、治理、调节的特性。

4.3.3 后续监管

强化零售许可证后续管理，首先要从行业内部出发，专卖、营销、物流、内管等部门形成合力，对违法、违规零售户实行联动监管，并依法适用责令停业整顿、撤销、注销等行政措施，理顺许可证退出机制，对许可证实施长效监管。其次要与社会征信体系建设形成失信联合惩戒机制，完善社会征信体系建设，实现“一次失信，处处受限”。

后续监管中发现已许可的行政相对人，经营情况、申报材料及承诺的条件与事实不符或存在虚假的，可按以下情形分别处理：

（一）因不实承诺，导致行政行为具有瑕疵或者错误的，审批机关予以撤销;（二）申请人一年内不得再次提出申请;（三）对违反承诺失信行为进行曝光，公示该违反承诺者的失信行为;（四）纳入社会征信体系失信人员名库。

5 潜在风险防范

烟草专卖零售许可是烟草专卖许可制度中与社会公众联系最为密切的一种，其发放和管理是否合法规范直接影响到烟草行业的社会形象，更是烟草行业能够实现规范化发展的重要因素之一。

2018年国家局下发的《国家烟草专卖局办公室关于烟草专卖许可证管理工作检查情况的通报》中提出目前许可证管理的主要问题就包括了零售许可受理审批方面的多项工作瑕疵，如要求申请人提供超过规定范围的申请材料、按规范流程开展实地核查、许可决定所依据的事实和法律不清、引用法律条款错误等。[ZW（]《国家烟草专卖局办公室关于烟草专卖许可证管理工作检查情况的通报》。[ZW）]

因此烟草部门既要创新改革举措，解决烟草专卖零售许可办理过程中出现的热点、难点问题，也要切实做好法律风险防控，避免在法律实施过程中的缺位、越位和错位问题，最大限度地消除影响专賣制度的隐患和风险。

在试行信用承诺制度时，笔者认为应重点防范以下两个法律风险：一是不实承诺导致撤销许可后的复议风险，二是省略审批前实地勘察的违规风险。

6 结语

烟草专卖零售许可证信用许可承诺是符合行业高质量发展要求的制度创新，可以最大限度地优化审批流程、缩短审批时限、提高行政效率，与行政审批制度改革的发展方向是一致的。但具体实行中还需要大量数据信息支撑，同时需要做好潜在风险防控，注重与政府、工商等部门相互协同形成合力以及诚信体系在全社会的推行。如此，方可保障烟草专卖零售许可证信用许可承诺制度切实落地。[ZW（]陈雪峰.公共场所卫生许可“告知承诺发证制度”研究[D].上海：上海交通大学，2012.[ZW）]

参考文献：

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