美国广电规制

□王龙珺

为使广电业健康合理有序发展，更好地服务于公共利益，对其进行有效规制是许多国家的通例。因此，各国都对广电事业实施了不同程度的规制，这是每个政府的规定动作。美国的广电事业是世界上市场化程度最高的，其相应的规制措施经历了将近一个世纪的发展，相对完备和成熟。需要指出的是，服务受众、满足公众利益的理念是美国广电规制的指导精神。所有的规制动作始终在公共利益的框架内进行操作。这是美国广电规制的合法性和合理性所在。虽然上世纪八十年代，特别是1996年《电信法》颁布以来，在新自由主义的鼓吹下，广电事业解除管制的呼声愈来愈高，许多广电规制措施被束之高阁，但归纳分析美国政府的广电规制行为对我国广电事业的发展却是大有裨益。

美国广电规制对象：所有权、运营、产品三位一体

在具体广电规制的对象上，美国发展出了一整套完整的规制体系。从整个广电事业运作流程上看，从源头——所有权、过程——运营机制到终端——广电产品，美国都有相应的规制措施给予响应。整个规制体系呈现立体化图景。

一、所有权规制。在所有权规制上，美国的指导思想是：广播电视向公众提供多种不同的观点在某种程度上服务于公共利益，而允许媒介所有权集中在少数人手中则效果相反。FCC（美国联邦通讯委员会）据此坚持认为应当对广电机构的所有权进行多种限制，以确保节目多样性和观点多元化呈现。研究表明，美国广电所有权规制规则有6条，包括地方电视台多重所有权规则、跨电台/电视台所有权规则、跨报纸/广播电视台所有权规则、全国性电视台多重所有权规则、双重广播电视网规则。①

在有线电视台方面，其所有权规制要少于广播电视台。但同样要受到一定的制约。FCC联邦通讯委员会制定了所谓的水平规则和垂直规则加以限制。水平规则是指单个有线电视台业主在全国范围内覆盖的有线电视订户数量不得超过全国有线电视用户总量的30%。垂直规则是指任何有线电视台用于播出附属公司节目的频道数量不得超过40%。②

二、运营机制规制。在运营机制上，美国的规制措施主要表现在广电机构营业执照的颁发和续展。为广电机构颁布和续展营业执照是FCC的主要任务之一。申请人向FCC提出颁布或续展执照要求时，是否能够服务公众利益是FCC要考量的核心要素之一。如果申请人不能够证明他的广电机构很好地服务于公共利益或被投诉其广电产品产生了不良影响，FCC很有可能拒绝为其颁布或续展执照。以续展执照的要求为例：《1996年通讯法》规定FCC续展广播电视台业主的执照需要有三个条件：一是该台服务于公众利益、便利与需要。二是执照持有人没有严重地违反《通讯法》和委员会的规制和管制。三是执照持有人没有严重地违反《通讯法》和委员会的规制和管制的行为，这些行为合起来构成滥用。如果委员会判断，执照持有人事实上没有满足以上列举要求，那么执照续展必须被驳回。③

另外，FCC对广电机构雇佣员工规则也有相应的规制措施。为了保障广电产品的多样性，FCC制定了平等就业规则，要求广电机构为女性、少数族裔等弱势群体提供公平的就业机会。如果执照申请人本身就是弱势群体，在申请或续展执照方面会享受一定的优惠条件。

三、广电产品规制。广电产品规制是美国广电规制的重要组成部分。虽然FCC不能直接干预广电机构生产广电产品，但广电媒介在美国享受宪法第一修正案地位，FCC对广电产品依然有很大影响。在广电产品上的规制内容包括对广电节目类型、广告时间、禁载事项、受众禁用等方面。FCC始终鼓励和支持广电机构生产高品质的广电产品服务受众，如果广电产品违反了节目规则，FCC将采取发出申斥信、禁止令，处以罚金，甚至吊销执照等方式给予惩戒。

在节目内容上，FCC要求广电机构生产一定量的适合儿童的广电产品，对儿童节目的广告种类、数量、时长做出严格的限定。涉及淫秽、猥亵、暴力的广电产品被定性为非法行为。为了防止儿童观看暴力、色情节目，FCC要求电视生产商在电视中安装“童锁”，即一种防暴力的芯片，它能够有效拦截不适合儿童观看的节目的信号。在政治节目方面，FCC要求广电机构必须给合法的候选人提供平等的机会、均长的时间、同样的价格为其搭建发表观点的平台。此外，FCC还规定付费的广播电视节目必须让受众知晓其出资人身份。

美国广电规制手段：行政与法制双管齐下

行政手段。美国运用行政手段规制广电事业的行为主体是FCC。FCC成员一共有5位，由总统任命，须经参议院批准，任期为5年。FCC是美国政府众多的独立机关之一，负责广播、电视、电讯、网络、卫星等方面的行政管理工作。涉及广电规制方面，其工作内容包括分配频谱、频率、波段，监管广电节目、颁发或续展广电营业执照、规定传输设备标准等。FCC的主要工作方式有拟定、执行政策和实施裁判。FCC有权根据实际情况通过一定的程序制定广电规制的政策和规则，并付诸实践。如果在执行政策过程中发生争议，如对某广电机构执照是否续展问题，FCC将根据职权进行裁判工作。

法律手段。美国有着全世界最完备的媒介法制体系，涉及广电事业的法律法规也相当成熟。在宪法层面，美国《宪法第一修正案》是广电事业的法律法规的纲领性文件，任何违背宪法 《第一修正案》的法律法规都将被判无效。1934年颁布的《联邦通讯法》是美国规制广电事业的基本法。经过长时间的发展，美国建立起以《联邦通讯法》为核心的广电法律法规系统，其中包括《电信法》《公共电信法》《有线电视台消费者保护和竞争法》《通讯法》等。此外，FCC依照职权所制定的有关规则同样具有法律效力。这些法律成为规制广电事业的重要手段，使规制广电有法可依。

另外值得强调的是，美国政府并不是实施广电规制的唯一角色，司法机关同样可以对广电事业进行规制。当被规制的广电机构与政府发生争议时，政府并不拥有最终决定权。双方都可以诉诸法律途径加以解决，如美国新闻史上著名的红狮广播公司诉FCC案、特纳广播公司诉FCC案、时代华纳娱乐公司诉FCC案等。这样，司法机关就扮演了规制广电的重要角色。

注释：

①②[美]约翰·D·泽莱兹尼，张金玺、赵 刚译：《传播法：自由、限制与现代媒介》，北京，清华大学出版社，2007年版，第352，355页。

③[美]唐·R·彭伯，张金玺、赵 刚译：《大众传媒法》（第十三版），北京，中国人民大学出版社，2005年版，第556页。