闪电还是黎明？——新一轮“制播分离”改革可行性探讨

□ 韦聚彬

闪电还是黎明？
——新一轮“制播分离”改革可行性探讨

□ 韦聚彬

随着上海文广集团正式转企改制为上海广播电视台与上海东方传媒集团公司，平静的国内广电行业掀起了波澜。作为一个代表性的事件，上海文广集团的转企改制标志着深化文化体制改革、制播分离改革等即将在全行业变为事实。于是乎各种说法甚嚣尘上，每个与之相关的人开始关注此项改革，关注的核心不外乎此项改革能否推行、如何推行、推行后对自己和行业有何影响。然而时至今天，有实质性动作的仍然只有上海文广集团一家，这不能不说是反映了一种行业及从业人员的态度。这种态度可以用一个词形容：犹疑。为什么会有这样的犹疑？

政策资源

在当前国情下，像广电业这样与体制有着不可分割的关系的行业受政策资源的影响非常大。一项自上而下均明确需要推行的制度变革，必需政策的支持和规范。本文要讨论的不是此项政策是否存在，而是该政策在什么环境下出台，是不是反映了行业发展的必然要求。简而言之，就是政策出台的条件是否成熟？

首先，从国内宏观环境看，党的十六大以来，可经营性的产业化发展方向是我国文化体制改革的主要目标，这是由我国经济不断进步、市场经济体制不断完善所决定的。市场经济已经覆盖全社会，伸延到社会活动的每个角落，经济基础的强大作用力使得带有精神文明特点的广播电视事业必须适应市场经济的需求，融入市场经济体系当中，这是广播电视体制改革向纵深推进的有利外部环境。2004年国家广电总局发布的《关于促进广播影视产业发展的意见》已经为这一方向定了调，党的十七大提出的要促进文化大发展大繁荣的目标再一次给广播电视的产业化注入强心剂，因此广播电视产业化的大方向不会改变。而制播分离改革与产业化之间有着直接的联系，从这个意义上说，它是顺应国家政策对本行业发展大趋势定位的举措。

其次，从广播电视行业本身的发展来看，现在已经是实施制播分离改革的成熟时机。事实上，很多人对制播分离并不陌生，二十世纪九十年代行业内普遍实行的“制片人中心制”就是在进行制播分离的尝试，到九十年代后期“制播分离”已经作为一个概念被明确下来。但是可惜的是，后来“制播分离”被“要求”暂时搁置，只允许说节目制作生产多元化和社会化，不过随着党的十六大、十七大提出要大力推进文化产业的发展，“制播分离”又浮出了水面。如今，北京奥运会、新中国成立60周年大庆等国家政治生活的重要活动宣传报道已经胜利结束，广播电视行业可以将精力更多地投入到关乎本行业前途命运的思考上来。

另外，日益严峻的生存环境和迫在眉睫的危机，使得广播电视体制机制变革不能一拖再拖。互联网、手机、移动媒体等新兴媒介生气勃勃，咄咄逼人。当然，广播电视也一直在努力进步，想办法适应加速变化的社会，但它们的努力已经很少能引起社会的注意。相反，发生在广电业界的一些不愉快事件却经常被放大，被公众指指点点，引为笑谈。中国的广播电视多年来被体制困扰，被理念桎梏，被技术限制，被各种主观客观的难题压在身上，真的是拔剑四顾，前路茫茫。特别是近两年国内重大新闻、突发性事件层出不穷，广播电视媒体在这些新闻事件的报道中勇当先锋、竭尽所能，为观众奉献了一道又一道的精彩新闻大餐，但同时捉襟见肘、力不从心的局面也清楚地显现出来。新闻事件永远不会消失，没有人能预料明天会不会又有一场考验广播电视媒体应变能力、报道能力、战斗能力的重大事件发生，今天的步步维艰，可能到了明天便变成无以为继。所以，广播电视体制改革的内在政策驱动力也已经成熟。

综上所述，不论是宏观还是微观的政策环境，不管是外在还是内在的政策驱动力，广播电视体制改革、实施制播分离已经具备了可行性。

行业态度

以产业总值和经济规模论，广电行业算不上硕大无朋，在国民经济中的地位也不显眼。但是，由于宣传报道需要覆盖全国各级行政区划，加上一直以来广电特殊而敏感的喉舌功能，使得广电系统成为一个零乱、分散、细碎但复杂、牵扯面广的大网络。高层政策的出台，虽然会牵一发而动全身，但“动”得并不均匀，有的幅度大有的幅度小，有的看似动了但是实质还是在原位，还有的动的是另一种姿势……所以，制播分离最终有无可行性，能否推行下去，整个行业的总体态度是关键。如果持反感或观望态度的是大多数，制播分离改革得不到实质支持，此项政策就会流产，名存实亡，最后不了了之。

一、广电业者普遍持欢迎态度。

从2009年8月26日，广电总局向各地广电局下发《关于认真做好广播电视制播分离改革的意见》（以下简称《意见》），到10月21日，上海广播电视制播分离改革方案开始实行，有关舆论一致表现出欢呼雀跃的态度，兴奋之情溢于言表，同行相互间讨论得最多的也是关于制播分离。作为先行者的上海广电同仁，其一言一行都受到业内人士的关注。这是因为制播分离基本上得到了一致的肯定。广播电视长期施行采、编、播一体化的生产模式，节目由自己生产自己播出，缺乏竞争机制，编播人员队伍繁杂臃肿，这种制播合一的运行机制严重限制了节目的发展，造成了电台、电视台效率低下、成本高昂。曾经短暂施行的制播分离和许多以其他名目实施的制播分离，其效果有目共睹，所以制播分离一直给人以正面的印象。

在这次颁布的政策文本中，广电业看到的不但是节目制作的空间得到拓展，更是做大做强整个产业的迫切希冀。电台、电视台要迅速做大资产，可以根据“先台内、后社会”的原则，节目制作业务通过转企改制，组建面向市场的节目制作经营公司，“条件成熟后再吸收社会资本组建由电台、电视台控股的节目公司”。

广电总局还明确提出，电台、电视台要优先发展和壮大台属或台控股公司的制作经营实力和能力，使之成为“合格的市场主体”，“重要的广播影视节目生产商和供应商”，其后，“条件成熟的可以上市”。改制——面向市场——吸纳社会资本——上市融资，这是多少人梦寐以求的发展前景啊！而且还特别强调要优先发展台属或台控股公司，这就保证了行业发展的利益将优先归于原系统内，“坐江山”的还是“打江山”的人。

另外，由于承担着新闻宣传报道的喉舌功能，广电业多年来处境尴尬，不享受体制内待遇但需要承担体制内任务，不得背离核心功能但必须自食其力，束手缚脚，处处受制，浑身不得其所。有人将其形容为市场经济体制下国民经济体系中的最后一块“飞地”，与周围环境格格不入但又得不到援助，非常形象。在制播分离实施之后，喉舌功能严格保留，一般性节目发扬光大，宣传与产业各得其所，不必再瞻前顾后，用这种方式解决了原有的顽固矛盾。从业人员需要专攻的方向明确下来，自由度放开了，节目质量也会得到带动上升。

所以，人们对制播分离的认识是利大于弊，是正面多于负面，对这次改革的态度是欢迎的。

二、保留与犹疑同时存在。

犹疑政策的执行力、连贯性与贯彻度能否得到保证。自上而下推行的政策，其权威性不容置疑，行业基本上会听而从之，但又由于上文提到的广电行业的复杂性，一旦措施被证明是错误或者半途而废并未坚决地予以全力推广，将给各级广电机构力量带来巨大的损失，甚至积重难返，从此一蹶不振。即使能从中抽身重新上阵，也需要付出时间和金钱的代价。概括来说，政策的执行力、连贯性与贯彻度能否得到保证是存在的首个保留与犹疑，因为以前有过类似教训。如上文提到20世纪90年代到本世纪头几年对制播分离认识的反复，便是一个最生动有力的例子。近年来广电机构的集团化改革，更是与全国许多广电人密切相关的一项堪称动作幅度巨大的政策措施，经过长时间的争议、执行、反复、消沉、挣扎，对它的成败得失已经慢慢有了定论。抢占政策利好先机固然可嘉，但一旦风云突变，往日的香饽饽变成鸡肋，只怕就高处不胜寒，进退维谷了。

犹疑实际效果是否换汤不换药。从广电总局出台的有关推进广播电视制播分离改革的文件精神来看，此次的改革并未达到某些学术观点所要求的“纯粹”的制播分离。受国情限制，受行业现实限制，制播分离的改革必须对国家、社会和广电行业的现实做出妥协，因为这是为了顺利推行此项改革的必要让步。这种妥协和让步主要体现在宣传舆论导向的掌控和对传统广电利益的维护上。

舆论导向的掌控，主要反映在内容限定上，《意见》对于参与“制播分离”的内容有着严格的限定。它明确提出，所鼓励的是大众娱乐类和社会服务类节目进行 “制播分离”的改革，包括广播剧、影视剧、动画、体育、科技、娱乐等不具有政治性、新闻敏感性的节目。但是，新闻类、时政访谈类、监督调查类节目，被严格排除在试点之外。而且，“制播分离”类节目的策划、采编、制作、审查、播出等环节，均由电台、电视台自行承担，不得进行公司化、市场化运作，不得外包。电台、电视台也不得对外购买。如此严格的内容限定，几乎已经将错误导向的可能性减少到最低，但“最低”显然是不够的。《意见》还规定即使是娱乐类和社会服务类节目，电台、电视台“要切实加强节目管理，严格执行节目制作经营许可证和节目播出的各项管理制度，牢牢掌握节目内容的策划权、编辑权、审查权和播出权”。

对传统广电利益的维护则通过“先台内、后社会”的原则，以转企改制转换身份的方法，帮助和确保台属台控股公司成为分离出去的“制”的主要力量，“条件成熟后再吸收社会资本组建由电台、电视台控股的节目公司”，“条件成熟的可以上市”。民营制作力量和有兴趣的社会资本如果能利用好此次改革给它们拓展的空间，那么可以预见电台、电视台将会受到巨大的冲击，从业人员的利益也会暴露在市场竞争法则的影响下。上述的条款起到了保驾护航的作用，也减少了改革会遇到的阻力。

可是面对这种妥协和让步，广电从业人员的心理其实是矛盾的。太多的维护和制约，会不会让新一轮的制播分离成为温室的花朵，没有能力面对真正的自然竞争？同样的人，同样的尺度，同样的节目，只不过换一个名目继续存在，会有更大的变化吗？这是行业犹疑态度的另一个重要原因。

可操作性

上海的制播分离改革是不是就是标准模式呢？显然不可能。东部沿海经济发达和中西部欠发达地区，观念相对先进和相对落后的地区，拥有社会经济改革经验丰富和经验尚少的地区，都不能一刀切地采用相同的办法。

抛开地区差异，上文提到的妥协和保护措施，也会是阻碍制播分离顺利进行的因素。代表市场力量制作节目的公司，一般都是“台属”或“台控股”，电台、电视台还保留“对重大事项的决策权、对资产配置的控制权、对主要领导干部的任免权、对宣传内容的编辑权、对各类节目的审查权和播出权”，制作公司几乎除了低头做节目几乎没有多少话语权，这对制作公司的积极性、创造性是个严重的限制。施展空间有限，大胆尝试突破的机会成本高，怎么能真正发挥通过制播分离提高节目质量的作用呢？在如此严格的限制措施下，怎么能拓展融资渠道，怎么让民间和社会资本有足够的信心和兴趣投身进来？如果没有足够的吸引力，又怎么能做大做强广电产业呢？

在这样的总体形势下，在承认制播分离的正确方向前提下，我们还是要冷静思考，思考这次真正出台的制播分离措施，可行性有多大。政策环境具备、行业态度喜忧参半、操作性前景不明，综合这几项分析，笔者认为这次制播分离改革的可行性，在六成到七成左右，属于方向准确但需要更灵活、更大胆、更宽松的人为把握尺度。以“上市”为例，“制”与“播”的分离使广电集团的内容产业似乎有了上市的可能性，但其与播出平台剪不断理还乱的关系却会使其无法通过资本市场严格的监管制度。制播分离并非灵丹妙药，不应被过分神话，也不是做强做大的唯一方法，但有行动，才有希望，等待何时是尽头？这就需要广电行业的高层、行业领军人物和基层骨干，以更深远的眼光、更雄壮的魄力和更精湛的业务，在把住舵向的同时大胆创新，适应时代的发展。

广东电视台）

栏目责编：陈道生