关于中国遗传资源进出口管理制度的研究

安 东

(龙岩学院外国语学院，福建 龙岩 364012)

1 绪 论

2010年10月，在日本名古屋举办的生物多样性公约(Convention on Biological Diversity,CBD)第十次缔约方大会上各方签订了对生物资源多样性保护意义重大的《生物多样性公约关于获取遗传资源和公正和公平分享其利用所产生惠益的名古屋议定书》(The Nagoya Protocol on Access to Genetic Resources and the Fair and Equitable Sharing of Benefits Arising from their Utilization(ABS) to the CBD)(以下简称“《名古屋议定书》”)。该议定书已于2014年正式生效，中国亦在积极地推进《名古屋议定书》的国内批准程序。目前施行中的遗传资源进出口管理相关制度相当复杂且与《名古屋议定书》有相互冲突之处，预计现行遗传资源进出口制度将向着符合《名古屋议定书》的方向做出改进，为了对这种情况做出有效应对，有必要对现行遗传资源进出口管理相关的法规与制度进行整理与讨论。

本研究的目的在于通过对中国遗传资源进出口相关法规的改善过程预测其未来的改进方向。

1.1 《名古屋议定书》概要

《名古屋议定书》的主要目的在于保护生物多样性，可持续地利用生物多样性的构成要素与公正公平地共享由利用(指通过生物化学技术对遗传资源以及其衍生物进行研究和开发)生物遗传资源所产生的惠益，本议定书延续了2002年生物多样性公约第五次缔约方大会上缔结的《关于获取遗传资源并公正和公平分享通过其利用所产生惠益的波恩准则》(以下简称“《波恩准则》”)中对遗传资源的获取与公正和公平地分享其利用所产生的惠益的观点，重申了各国对包含遗传资源在内的自然资源拥有主权。《名古屋议定书》在2014年10月正式生效，截至2017年10月共有100个国家成为《名古屋议定书》缔约方。

为了公正和公平地分享由遗传资源的利用所产生的惠益，在《名古屋议定书》中规定了遗传资源的利用者应与提供国政府共同商议条件(Mutually Agreed Terms,MAT)。在共同商议条件中惠益共享的对象包含遗传资源和与遗传资源相关的传统知识。惠益共享的方式可以是货币性或者是非货币性的。

在遗传资源获取(access)之前，除遗传资源提供国另有规定的情况下，遗传资源的利用者应根据遗传资源提供国的国内立法或者行政措施取得知情同意(Prior Informed Consent,PIC)。

为了保证《名古屋议定书》得以有效履行，各国政府应制定国家联络点以向遗传资源利用者提供ABS相关的信息,并负责同《名古屋议定书》缔约方大会秘书处的联络工作。并制定一个国家主管当局负责根据国内立法或行政措施颁发遗传资源获取所需的书面证明。另外可以设置一个或多个检查点检测遗传资源利用情况。ABS体系[1]见下页图。

1.2 中国遗传资源的一般现状

中国是继大马、巴西之后遗传资源第三丰富的国家[2]，目前中国有约30000种高等植物，其中约有17000种是中国特有植物[3]。最近50年间共引入外来林木121科508属1824种[4]。根据1990年进行的统计，我国共引入花卉类4000余个品种。1956年与1957年中国开始大规模引入国外农作物品种，其间共引入1.2万余种农作物，最近通过COMTIY、IRRI、CIP等国际组织亦搜集了大量农作物资源，截至2007年我国共保有3万余种国外农作物种质资源。[5]在全世界共有1200～1500种栽培植物，其中中国保有840种。[6]我国从20世纪70年代开始对外交换农作物种质资源，截至1989年共对外提供了21444个品种的农作物种质资源。[4]

我国共有包括猪、牛、羊、鸡等 38种432个品种的禽畜遗传资源。[7]我国共从苏联、美国、澳大利亚等国家引进了马、牛等120余种畜禽，并育成48个新品种。我国作为野生动物资源丰富的国家共育有6482种有脊椎野生动物，其中哺乳动物581种、鸟类1332种、两栖类动物295种、爬虫类412种。[8]

我国共拥有1900余种原核微生物，8000余种真核微生物，占世界已发现真核微生物的11%，另有600余种病毒。[9]

1.3 中国遗传资源进出口现状

如上文所述中国作为遗传资源保有大国，而上述遗传资源可以在通过《名古屋议定书》所规定的研究开发过程得到惠益共享，2008年至2013年期间，我国共进出口了6059种遗传资源，其中进口约占出口的66%。[10]总体而言，我国可以称之为遗传资源提供国。[10]主要出口对象国为韩国、日本、美国、荷兰及中国香港。

ABS体系

2 中国的遗传资源进出口管理制度

如上所述，作为遗传资源丰富的国家，长期以来中国关于遗传资源的主权权利未得到有效保障，饱受各种生物剽窃行为(Biopiracy)侵害,在这样的背景下，中国国务院于2004年颁布了《加强生物物种资源保护和管理的通知》，首次提出了对外输出遗传资源需要经相关部门的审批，落实了宪法中政府对自然资源享有主权的相关规定。在这之后根据遗传资源的种类，各主管机关设立了包括法律和行政条例在内相关的遗传资源进出口管理制度。根据《名古屋议定书》第六条“Access to genetic resources for utilization shall be subject to the prior informed consent(PIC)of the Party providing such resources that is the country of origin of such resources”，虽规定了在获取遗传资源前需要得到原产地国家的知情同意(PIC)但未就获取(access)做出正式定义，进出口可以视之为access的一部分，且在第五条中将保护遗传资源所需的相关立法或采取行政手段的权利让渡于各国政府，所以理论上我国对遗传资源进出口所采取的行政审批亦可以解释为作知情同意(PIC)。根据我国立法与行政条例，遗传资源出口所需的审批将成为决定如何进行惠益共享的共同商议条件(MAT)的要件之一。

根据2005年修订的《畜牧法》，国务院于2008年颁布了第一部明确规定了需要进行惠益共享方可出口遗传资源的行政规定，即《中华人民共和国畜禽遗传资源进出境和对外合作研究利用审批办法》。该办法要求对外出口畜禽资源或者与境外机构、个人合作研究利用列入我国重点保护畜禽遗传资源名录的畜禽遗传资源应向省级政府提出初审申请并明确规定了应签订国家会议共享方案。在此之后林业局于2015年12月更新了“向境外提供、从境外引进或者与境外开展合作研究利用林木种质资源审批”，虽在其许可依据《种子法》与《林木种质资源管理办法》中未提及ABS相关事宜，但在实际操作中要求了在与境外机构合作研究审批时需提供惠益共享方案。除此之外根据遗传资源种类的不同，我国规定了农作物种子、水产苗种、重点保护野生植物、野生农作物遗传资源需要经过相关部门的审批方可出口。其中除农作物种子外，其余类型的遗传资源出口审批需经过省级行政主管部门初审。在野生植物出口审批内容中包含了出口目的，区分了商业出口与非商业出口，并要求提供相关协议或合同文本。但审查过程中大部分审查内容的焦点主要在于遗传资源本身来源的合法性。其余的遗传资源出口审批意图仍未包含遗传资源的利用或者惠益共享相关内容。而在畜禽遗传资源出口审批过程中要求了省级畜牧主管机关进行初审，但从审批内容重点为国家惠益共享方案来看，其主要惠益共享对象为国家，这也符合宪法中对自然资源所有权为国家的定义，从政府权责角度由省级政府进行初审的必要性是否充足仍有讨论余地。另外，从遗传资源利用者的立场来看逐级审批制度增加了申请的时间与费用，对我国出口或者对外合作开发遗传资源有一定的不利因素。从表中不难看出虽畜禽及林业遗传资源审批中体现了ABS体系中的惠益共享要素，但其余遗传资源出口审批中完全未涉及惠益共享，其出口审批所依据的法律法规也大多在20世纪90年代颁布，仅在2002年波恩准则缔结后修订的《农作物种资源管理办法》《种子法》的部分条款中重申了国家对遗传资源享有主权，并就“遗传资源”做出定义。

遗传资源进出口审批

与遗传资源进口相对应，水产苗种、畜禽遗传资源、农作物种子、重点保护野生植物等遗传资源进口时需要审批。

在畜禽遗传资源的进口审批中，要求符合我国《畜禽遗传资源利用与保护规划》，但符合与否的判断标准尚不明确，另外在畜禽遗传资源与林木遗传资源进口审批中要求了所在省级主管机构的初审意见，但事实上无法查询到省级主管机构初审程序相关信息。现行各遗传资源进口审批的重点在于防止外来物种入侵与环境保护。对引进遗传资源是否用于《名古屋议定书》所规定的研究开发以及是否与境外遗传资源提供方进行了惠益共享并未提及。

3 《名古屋议定书》的生效对中国遗传资源出口制度的启示

我国是《名古屋议定书》的发起国之一，但尚未在国内履行批准程序。2015年《名古屋议定书》正式生效后环保部部长等高级官员在多个重要会议上提出要尽快推进人大批准该议定书。站在遗传资源提供国立场上，我国有尽快批准《名古屋议定书》的必要。因此现行的遗传资源进出口管理相关法律法规将向符合《名古屋议定书》方向做出大量改进。《名古屋议定书》最核心的ABS部分的决定要素并非单纯的遗传资源进出口，而在于之后如何使用遗传资源，换而言之遗传资源的用途将成为判断是否需要进行惠益共享的重要条件，但现行出口审批中仅有少数要求披露遗传资源用途，而且也缺乏事后的监管手段。在畜禽遗传资源出口审批中虽有较为完善的审批程序，但在审批事项上存在部分不确定表述，如“是否威胁国内畜牧业”“国家惠益共享方案是否合理”等，根据《名古屋议定书》第六条中要求立法与行政措施具有确定性，而上述表述的判断基准上的缺失将导致遗传资源利用者在申请出口审批时处于不利地位。另外在水产苗种出口审批中《不对外出口的水产苗种名录》《有条件对外出口的水产苗种名录》尚未公开，也有悖于《名古屋议定书》第六条所要求的立法与行政措施透明性。在加快推进遗传资源进出口管理的立法工作中，应尽快对相关部分进行明确。

事实上，现在的遗传资源进出口审批对象大部分为繁殖用的材料，相对于《名古屋议定书》中所规定的遗传资源以及其衍生物范围大大缩小。随着分子合成、基因技术的发达，部分动植物并不需要传统意义上的生物活体即可完成繁殖工作，而传统的出口检验检疫阶段很难对小数量、小目标遗传材料的出入境进行有效监管，虽然《全国生物物种资源保护与利用规划纲要》中提到了要加强检验检疫措施，但实际操作中很难在全国148个口岸中构建完善的实验设施，所以如何有效保障《名古屋议定书》的履行将成为重中之重。

ABS体系下的进出口管理制度中，指定了环保部作为国家联络机构负责与缔约方大会进行联络工作，虽未明确指定，但农业部与林业局事实上成为了ABS体系中的主管当局，但检查点的相关角色上不明晰。有必要在日后进一步明确各个机构在ABS体系中的作用于位置。

4 结 论

随着我国加速推进国内批准程序，相关法规也将产生大量改变，随之将对遗传资源的出口产生重大影响。为应对这些变化与影响可以采取以下方案。

4.1 加强国际合作

我国在ABS体系中虽主要为遗传资源提供者角色，但随着我国生物科技水平的提高与国内对环境保护的重视，对遗传资源的进口需求有持续增长的可能，另外遗传资源提供国之间在同种遗传资源出口上也存在着竞争关系，这就要求我国建立相关数据库以对外国遗传资源加强了解。

4.2 与海外遗传资源利用者加强沟通

如前所述，我国现行进出口审批中有部分不明确、不透明之处，从促进遗传资源出口与加强惠益共享角度，各个主管机构应与包括制药与化妆品在内的海外遗传资源利用企业加强沟通，阐明相关立场。

4.3 通过各种学术会议加强对海外ABS建设的了解

中国虽尚未批准《名古屋议定书》，但通过各种渠道可以得知我国正积极进行相关法律的准备工作，通过各种学术会议可积极获取各国立法进度与海外遗传资源利用企业关注要点，将对我国相关立法工带来有利影响。

[1] ABS System.www.cbd-chm.go.kr[EB/OL].

[2]赵胜玉.仅次于巴西、大马 中国物种多样性居世界第三http://www.zhb.gov.cn/hjyw/200505/t20050523_66811.htm.

[3]《2011年中国林业基本情况》 中国林业局.

[4]武建勇,薛达元,周可新.中国植物遗传资源引进、引出或流失历史与现状[J].中央民族大学学报：自然科学版,2011,20(2):49-53.

[5]王富有.中国作物种质资源引进与流出研究——以国际农业研究磋商组织和美国为主[J].植物遗传资源学报,2012,13(3):335-342.

[6]郑殿升,杨庆文,刘旭.中国作物种质资源多样性[J].植物遗传资源学报,2011,12(4):497-500.

[7]刘丑生,王志刚,李宁.我国濒危畜禽遗传资源保护的现状与对策[J].中国畜牧业,2004(21):28-31.

[8]国家林业局.2011中国林业统计年鉴[J].北京：中国林业出版社,2011.

[9] Haigen Xu,Dehui Wang, Xuefeng Sun.Biodiversity Clearing-house Mechanism of China[J].Biodiversity & Conservation,2000,9(3).

[10]宋云,许瑾,赵竹,等.我国进出口贸易中生物物种资源调查分析[J].植物检疫,2015,29(5):25-29.