混合所有制改革背景下公益性国有企业治理研究

赵申宜

[摘要]2015年国务院发文提出深化国有企业改革应根据公益性国有企业和商业性国有企业分别改革，两类国企在许多方面都存在较大差别，混合所有制改革过程中公司治理也应当有所区分。通过两类企业之间的对比探索适合公益性国有企业的治理。

[关键词]公益性国有企业；公司治理；混合所有制改革

[DOI]1013939/jcnkizgsc201801161

2015年8月，国务院发布了《中共中央、国务院关于深化国有企业改革的指导意见》（以下简称《意见》），提出了深化国有企业改革应分类进行，随后国家发展和改革委员会发布了《坚持社会主义市场经济改革方向推进国有企业发展混合所有制经济》，在《意见》的基础上强调发展混合所有制经济是深化国企改革的重要举措，要坚持商业和公益分类施策。但两份文件都只作了方向性的指导，公益性国有企业的改革仍存在许多问题和困惑。

1混合所有制改革下的公益性国有企业

（1）混合所有制改革。我国自1978年以来一直将国企改革放在重要位置上，发展混合所有制也已成为国企改革的重要战略。自1999年党的十五届四中全会提到国有大中型企业可以“发展混合所有制经济”到十八届三中全会“混合所有制经济是基本经济制度的重要实现形式”，国家一直通过推动混合所有制发展的方式来改革国企，因此混合所有制与国企改革是共生的，国企问题应当置于混合所有制改革背景下。

混合所有制改革为国企带来了非公有资本和非国有背景股东，经过公司制改革的国企也已建立起现代公司制度，混合所有制资本结构对国企公司治理提出了新的挑战——国有资本与非国有资本的平衡和较量，而具有特殊性的公益性国有企业公司治理问题更是需要进一步研究。

（2）公益性国有企业。《意见》中分别从企业市场行为和目标功能阐述商业性国有企业和公益性国有企业，若要准确认识和区分两者，需要进一步明确内涵和外延。“公益性国有企业”的概念是由国务院国资委副主任邵宁在“2011年中国企业领袖年会”上发表的演讲中提出的：“公益性国有企业包括中央的石油、石化、电网、通信服务等领域的企业和地方的供水、供气、污水处理、公共交通、地铁等企业。公益性国有企业的共同特征是，产品或者服务关系到国民经济和人们生活最基本的保障；经营中存在着不同程度的垄断，有寡头竞争也要独家经营；产品或者服务由政府定价；企业的社会效益高于经济效益，常会出现政策性亏损。”邵宁国有企业向公益性和竞争性方向发展[EB/OL].[2011-12-10].http：//wwwhexuncom/，http：//newshexuncom/2011-12-10/136178219html邵宁虽指出了公益性国有企业的范围和特征，但只是停留在单纯举例的层面，并未抽象概括出总结性的概念。同时他也确定了公益性国有企业对我国经济发展和人们日常生活中发挥的重要保障作用。

文章从概念本身出发，公益性国有企业中的“公益”是指有关社会公众的福祉和利益，针对的是社会不特定多数人。公益性与营利性往往存在不一致性，甚至是对立状态，因此公益性国有企业应当以社会公众利益为首，这一特点也是公益性国有企业与商业性国有企业的本质区别。由此可以得出公益性国有企业的定义：以社会效益为首要目标，为保障民生、服务社会提供公共产品及准公共产品和服务的具有一定垄断性的国有企业。

既然要求分类改革，就必须厘清公益性国有企业与商业性国有企业之间的区别，同时将两者的差异作为切入点，探索公益性国有企业治理安排。具体对比见下表。

2公益性国有企业治理

（1）公司目标战略定位。公益性国有企业相较商业性国有企业的本质区别即是以社会效益为首要目标，这样的公司定位决定了企业在经营中的战略制定，同时公益性国有企业为社会大众提供的是公共产品和准公共产品，这也决定了企业经营目标和战略方向。目标和战略定位对一个公司起到了引领作用，一切行为和决策都应当遵循公司目标和战略，公司治理也同样是定位的基础上构建的，公益性国有企业应当始终围绕着为保障民生、服务社会的理念规划公司治理和设定战略安排。如此可以更好地促进公益性国有企业的社会效益，使其提供更加优质的公共产品和准公共产品。

（2）股东的制衡。混合所有制改革后的公益性国有企业必将出现国有资本和非国有资本并存的局面，由于公益性国有企业不可由非国有资本控股，因此大多数股权仍然掌握在国家手中。而进入国有企业的非国有背景股东因天生的逐利性，为了谋求更多自身利益和话语权，多少会与国有背景股东发生利益冲突，与公司的社会效益产生矛盾，此时即需要找到平衡点。在公司治理中安排好不同性质股东的权利和义务，维护中小股东的合法权益，防止国有大股东对中小股东权益的侵害，同时要始终保证非国有股东不脱离社会效益的宗旨。

（3）“董监高”的权利与义务。公益性国有企业提供的产品由政府定价且享受一定政府补贴，此时十分容易助长怠惰和低下的企业效率，必须激励和鞭策内部人员的工作积极性和热情。同时应当加强监事会的监督职能，防止董事和高级管理人员滥用权力、坐享政府补贴的成果，完全放弃对公司经济效益的追求，使得公益性国有企业成为国家的沉重包袱。虽然公益性国有企业以社会效益为首，但归根结底其仍然是公司，必须以营利为生存的前提，而国企改革也正是为了转变此前国企必须由国家财政支撑存活的状况，公益性国有企业改革不可违背改革初衷，应加强对董监高权力、义务的行使和履行。

3结论

公益性国有企业与商业性国有企业的分类改革将是国企混改深水区、攻坚期的重点，而带着社会效益任务的公益性国有企业公司必然与商业性国有企业有所区别，其公司治理也因非国有资本的引进面临着挑战，应当顺势对公司治理进行调整，顺应改革需求。文章从公益性国有企业与商业性国有企业的差异着手，建立与公司治理的连接点，作为治理调整的切入点，紧紧围绕公司目标战略定位、平衡好不同性質股东的权益和督促董监高行使权力、履行义务。

参考文献：

[1]张文魁混合所有制的公司治理与公司业绩[M].北京：清华大学出版社，2015

[2] 程民选，王罡关于公益性国有企业的理论探讨[J].当代经济研究，2014（3）：42-48

[3] 刘泉红以混合所有制经济为载体深化国企改革[J].前线，2014（2）：16-18endprint