经济改革背景下的“村改居”问题研究

[摘要]随着经济改革与城市化快速推进，“城中村”改造也进一步加快，村居形态与经济结构发生巨大变化。为进一步理顺“城中村”改造后的基层治理政策支撑体系，完成集体资产处置工作，实现基层治理重构，政府应着重推进“村改居”工作。在经济改革的背景下，文章对温州市龙湾区“村改居”基本条件与现实情况进行分析，指出当前“村改居”存在的障碍，亦为加快推进“村改居”工作提出对策建议。

[关键词]经济改革;村改居;城市化

[DOI]1013939/jcnkizgsc201929034

1问题的提出

随着经济改革推进，中国城市用地需求因经济快速发展而进一步扩大（李菁怡，2011）。而依托“城中村”改造的城市用地扩展带来社会与经济的结构调整，产生较大的社会与经济影响，不断扩大城市与农村经济之间的不均衡（LiuJY，2002）。在经济改革的背景下，“城中村”改造已然成为推进经济转型与城市转型的必然产物，它不仅是村居形态的变迁，还是经济结构、基层治理模式与社会形态的调整。近年来，温州市经济改革力度不断加大，“城中村”改造规模也不断扩大，“城中村”改造取得一定成效，但“城中村”改造后暴露出的问题却十分严重。

2011年以来，温州市龙湾区拆迁共涉及6个街道，45个“城中村”，24926户，86137人，平均安置房安置率与货币化安置率分别为619%、381%。其中，永中街道涉及12个村，6320户，21935人;蒲州街道涉及5个村，3953户，14442人;海滨街道涉及2个村，1668户，5296人;永兴街道涉及1个村，739户，3610人;状元街道涉及5个村，4212户，13450人;瑶溪街道涉及20个村，8035户，33094人。在如此大规模改造的背景下，为妥善处理“城中村”改造后的社会治理形态城镇化与集体资产量化等问题，政府应加快推进“村改居”工作。

2现状分析：龙湾区“村改居”条件成熟情况

经调研，温州市龙湾区“村改居”条件成熟情况分为以下三种：第一种，基本条件已具备且改革阻力较小，适合推进“村改居”;第二种，基本条件已具备但改革阻力较大，暂时不适合推进“村改居”;第三种，基本条件尚未具备，不适合推进“村改居”。

永中街道的普门村属于第一种情况，土地基本征收完毕，现有土地已经不能满足村民生产生活需要，集体资产股份制改革已经完成，大多数村民已经转移到非农产业，四个基本条件已经满足;与此同时，普门村可以解决31周岁以上村民的社保问题，社保情况较好，村民改革意愿较强，改革阻力较小，适合推进“村改居”。蒲州街道的江前村与汤家桥村属于第二种情况，全村的土地基本征收完毕，现有土地已经不能满足村民生产生活需要，集体资产股份制改革已经完成，大多数村民已经转移到非农产业，四个基本条件已经具备;但汤家桥村因指标与经费不足，60周岁以下的村民就无法解决城镇社保问题，而江前村70周岁以下的村民都无法解决城镇社保问题，村民改革意愿不强，改革阻力较大，暂时不适合推进“村改居”。永中街道的联谊村与瑶溪街道的苏川村属于第三种情况，土地尚未征收完毕，村民转入非农产业较困难（就业困难），四个基本条件尚未具备，不适合推进“村改居”。

总体而言，“村改居”工作非常重要，龙湾区需要选择合适村庄为试点，逐步推进“村改居”工作。

3现实困境：龙湾区推进“村改居”工作面临的问题

31政策体系不完善

温州政府对“村改居”工作还处在前期的调研与试点阶段，还未形成政策体系，指导文件与具体方案还未完善。一方面，“村改居”的程序、内容与制度，包括撤村建居步骤、社保制度的完善與落实、集体资产的量化等方面的工作思路、主要做法仍然有待完善;另一方面，各个拆迁村之间政策不平衡问题突出，尤其是在拆迁补偿条件、集体资产分配政策、社会保障福利、子女就学、失地农民再就业、安置优惠政策等方面存在较大差异，致使各个拆迁村之间利益无法平衡。总而言之，缺乏完善的政策体系，就会存在制度与政策的漏洞，容易出现管理无序、管理混乱等问题，难以形成有效的治理体系与管理体制。

32村集体资产处置问题多发

第一，村集体资产改制中利益纠纷较多。集体资产改制关乎村民的切身经济利益，而各个拆迁村的实际情况差异较大，使得集体资产量化与处置工作较难推进，过程中出现较多的利益纠纷。

第二，存在村集体资产收益缩水现象。如永中街道普门村，共1104户，4941人。在“城中村”改造前，全村共有70多亩土地，且集体资产股改已经完成。通过村集体资产出租等方式，村集体年收入700多万元，每股每年分红50元，每户能分到500元。在“城中村”改造后，村土地全部被征收，村集体资产大部分被拆除，只有村委大楼与农经大楼保留。普门村集体资产在征收过程中收益减少，村集体利益受损，集体资产面临着流失风险。

第三，集体资产今后管理问题较多。在被拆集体资产重建之后，需要重新制定村集体资产管理制度，尤其是要制定关于经营主体、经营方式、经营期限等方面的具体制度。这些具体制度牵涉较广、问题较复杂，政府部门需要科学论证，完善落实。

33社会保障问题难以解决

社会保障问题是龙湾区推进“村改居”又一个难题。

第一，村民转城镇社保指标、经费不足。如蒲州街道上江村共4000多人，城镇社保指标只有1400多个;蒲州街道江前村因指标与经费不足，70周岁以下的村民就无法解决城镇社保问题。按照温州市龙湾区现有的政策，每个村的城镇社保的指标与经费是依据“城中村”改造中被征土地的亩数来规定（每亩被征土地为24个人的指标，138万元的经费），且20世纪90年代之前被征土地没有分配城镇社保指标与经费。因此，现有的政策与历史遗留问题造成了社保指标、经费不足的困境。

第二，社保补偿情况差异大。因拆迁情况与经济实力不同，拆迁村之间社保补偿情况存在较大的差异。如永中街道普门村可以解决31周岁以上村民的社保问题，而双何村就只能解决51周岁以上村民的社保问题。因此，多数龙湾区拆迁村民一方面失去了农村基本保险，另一方面也没有获得城镇社保，从而无法享有应有的社保权利。

34失地农民社会权利隐性缺失

其一，失地农民工作无保障、工作不稳定、收入低问题较多，就业权难以保障。失地农民由于没有具备较高的知识水平与工作技能，缺乏城市工作竞争力，工作不稳定与收入较低问题突出。其二，失地农民子女临时性读书问题严重，受教育权难以保障。较多失地农民子女不能在居住地就近入学，只能到户籍所在地的村镇学校就学。如永中街道东林村，大部分村民是暂时居住在出租房内，其子女却要到户籍所在地的学校就学，就学距离与成本上升，就学的变动性与临时性上升，就学便利度下降。总而言之，失地农民社会权利的匮乏与社会资本的萎缩带来了社会治理新问题。

4对策建议：推进龙湾区“村改居”工作的思考

41不断推进政策体系完善

其一，要增强政策的科学性与可操作性，政府政策制定之前要开展对龙湾区拆迁村的实地调研，进行专家政策论证，并开展意见征求与民主投票，真正实现政策的针对性与有效性。其二，要进一步细化“村改居”的实施步骤、实施保障与经费来源等政策文件，着重完善关于撤村建居法定程序、村干部安置政策、集体资产处置制度、历史遗留问题解决方案等细则。其三，尽量平衡各个拆迁村之间的补偿政策，特别是在拆迁补偿条件、社会保障福利、子女就学、失地农民再就业、安置优惠政策等方面，出台相应指导文件，减少村民之间的矛盾与纠纷。

42妥善推进村集体资产处置工作

其一，集体资产恢复工作需要规范。在集体资产被拆之前，需要制定有效政策，科学论证方案，合理评估价值，明确补偿标准，消除村集体资产在拆迁过程中的流失风险;在集体资产建设过程中，规范建设行为，保证建设质量，确保村集体资产恢复工作的有效完成。其二，集体资产量化工作需要规范。在集体资产重建之后，集体资产的量化工作难度较大。妥善处理好返还地等村集体资产的核定工作，界定资产范围与价值;做好资产量化与分配工作，依据各村实际情况，科学制定量化标准，出台量化细则，合理界定村民资格，妥善分配股份。

43积极提高社会保障享有水平

积极促进社保政策的不断创新，努力保障失地农民的社保福利。其一，加快拆迁地土地征收。由于社保指标、经费密度与土地征收亩数挂钩，很多村社保指标、经费不足的原因就在于较多的土地未被征收。如永中街道双何村大部分的土地未被征收，导致有一半以上的村民没法享受城镇社保。其二，实现社保政策与补偿政策的多样化，增强政策的有效性。不同的参保对象要有不同的社保政策，如早期征地人员，尤其是20世纪90年代之前被征土地村民，应依据被征时间长短等因素，给予一定的社保补助;为新征地人员设置多种参保方式，提高参保政策的灵活性;而暂时无法参保的人员，政府与村应以适当的比例给予社保补贴。

44努力实现失地农民权利同化

其一，多渠道进行就业扶持，保障就业权利。通过开展创业等相关的宣传活动，提供投资知识与信息，建立合适的投资创业的平台（如互联网创业平台），鼓励失地农民投资与创业;完善再就业帮扶制度，就业服务部门制定再就业优惠政策，提供职业介绍服务，提供优先就业岗位;免费提供再就业培训机会，提高失地农民城市就业技能。其二，缓解失地农民子女临时读书问题，保障受教育权利。适当放宽就学范围，优化拆迁地区教育资源分布，覆盖范围可至拆迁村周边的多家学校或拆迁村民集中安置地的学校;以教育费用补贴的方式降低就学成本，以教育费用减免的方式帮扶困难家庭，缓解“就学难”“就学贵”问题。

参考文献：

[1]LIU J YA study on spatial pattern of land-use change in China during 1995—2000[J].Science China（Series D），2002（3）：1031-1040

[2]李菁怡论“村改居”中的社区自治与居民参与[J].中共南京市委党校学报，2011（4）：90-100

[3]吕福营，何花，王莉城镇化进程中城郊村的基层组织重构——以浙江省武义县程王处为例[J].中共浙江省委党校学报，2017（4）：25-30

[4]马永伟农村集体资产产权制度改革：温州的实践[J].福建论坛（人文社会科学版），2013（6）：20-25

[5]潘杨彬“城中村”集体资产产权制度改革问题研究——以厦门马垅村为例[D].福州：福建农林大学，2007

[作者简介]朱呈访（1988—），女，汉族，浙江温州人，硕士，中共溫州市委党校，讲师，研究方向：区域经济。