官僚制在现代行政发展中的变迁

李纯斌，樊 伟，陈小尘

（1.湖南化工职院，湖南 长沙 412004；2.重庆师范大学 政治学院，重庆 400047）

政治学研究

官僚制在现代行政发展中的变迁

李纯斌1，樊 伟2，陈小尘

（1.湖南化工职院，湖南 长沙 412004；2.重庆师范大学 政治学院，重庆 400047）

民主政治与官僚制并不是独立的东西，有如硬币的正面和反面，需要在实际运作上将二者整合。运用民主政治的理论，对官僚制特性进行规定，积极发挥民主政治的功能，进而实现社会公共行政的理性发展。在此基础上对发展民主行政的制度设计和理论评价进行思考。

官僚制；现代行政；制度价值

在国家机构中，由官员操作运行的庞大组织网络的行政管理机构是最重要的。韦伯认为官僚组织发展的根本原因，始终在于他对于任何其他组织的形式而言，都具有绝对的技术优势。[1]33因而从这个意义上讲，他的结论是：其一，认为对于现代公民来说不存在创造非官僚管理的任何合理途径，因为实际上，在每一种可以想到的情况下，官僚制都是“绝对必需的”。其二，直接民主会造成毫无效率的管理、令人讨厌的无能和政治的不稳定，并且最终可能增加暴戾的少数人统治。[1]33那么，当走出传统官僚组织已成为必然，经济社会发展需要现代行政朝向哪一范式，这就是一个非常迫切、重要的现实问题。

一、发展价值与公共行政现实之间的矛盾

从传统行政理论来看，威尔逊于1887年提出行政与政治分离后，传统行政理论就一直受到科学管理学派、韦伯理想型官僚理性的影响和学术界主流的方法论——逻辑实证论的主导，形成了公共行政在经济社会发展中一些难以克服的固疾。换言之，就是：第一，科学管理学派、韦伯理想型官僚理性实行政治与行政二分法，行政研究在观念上局限在狭窄的领域，不够重视其与社会、政治密切相关的政策制定、政策分析等问题，这样公共行政必然游离于社会政治现实之外，不能满足解决社会问题和处理社会危机的需要；第二，逻辑实证主义片面强调价值中立，忽视价值理论，因此在注重经验研究取向的逻辑实证论中抹去了批判理论、道德哲学对现代公共行政研究的意义；第三，传统官僚组织形态由于偏重层级节制、强调形式理性，因而弹性不够，对越来越复杂多变的社会问题表现淡漠和失效；第四，容易出现“目标错置”现象，就是说突出了组织的效率，但忽视了其服务的对象即公众的需求。

现代公共行政发展要求有一个更符合民主政治时代的价值目标。学术界一直想在官僚制和民主制之间找到一些相关性，从而探索一个有效的现代行政发展范式。熊彼特认为，“官僚政治对民主政体不是阻碍，而是必要的补充”[2]311。在这里，现代官僚组织应该超越政治行政二分法、科学管理技术及效率价值目标的偏重，纠正“权威—顺从”、“长官—部属”这种主导的行政理论偏向，从而趋向民主行政的发展，实现官僚制与民主的相容。美国维吉尼亚学院暨州立大学5位学者基于美国在20世纪后期政治论坛围绕着声讨官僚的情况，认为这种做法和风尚对美国的治理能力会造成莫大伤害，联合发表了题为《公共行政与过程：转变美国的政治对话》的论文。后来，他们再度针对近年各国政府改革的趋势，并在当前世界潮流下，重新思考政府的定位，编著成《重建民主的公共行政：现代的矛盾，后现代的挑战》。[3]138在这里他们主张：首先，强调改变对官僚的错误认知。基于时下许多社会经济问题显出政府行政效能滞后，要正确分析政治体系本身存在许多不可治理的问题，不能简单归因于官僚体系本身，更要注重携手合作。其次，强调推翻过去的政府典范，即由上到下的控制与集权、政府与行政分离，重新建立治理典型，使行政官僚能够在政治环境下找到定位与合法性。很明显，传统官僚制和民主政治之间存在管理、控制与治理的价值矛盾，以及治理与管理、控制的运作模式矛盾。

二、民主行政与官僚制的冲突与调解

基于调解民主政治与行政官僚制之间理念上的冲突，就得仔细分析它们之间由于差异和矛盾所产生的问题，从而实现对这种冲突的调解。

表1 比较考察[4]8

（一）了解真实的官僚（见表1）。通过从社会、文化、心理、语言、认知、政治六个层面对官僚世界进行客观描述，打破了一般人对于官僚制的印象；同时揭示作为形式理性的官僚制所显示的超越其他组织形式的技术优势，为理性化的行政发展提供启示和借鉴。

（二）伦理观点的比较（见表2）。官僚制度强调对上级的责任、信息保密、遵守命令与法规，有朝向集权和控制的方向，而且决策倾向逐渐远离员工与大众。这会造成公民参与的需要与人民所感受的科层体系实务有逐渐变大的差距，民主政治的需求与官僚制度的运作不能协调与配合。

表2 伦理观点的比较[5]239

（三）特征比较（见表3）。官僚体制追求形式理性价值，诸如关注管理技术和效率、价值无涉，这些与民主政治要求的价值存在着若干差异。很明显，官僚专业性与民主性是其中最突出的焦点问题。也就是说，在政府体系中公民有限参与与大规模公共行政发展之间存在脱节。而且随着经济社会发展，这会使民众对政府控制产生无力感继而产生紧张和冲突，失去对政府的信任并最终丧失参与公共事务的兴趣。

表3 特征比较[3]483

结合以上分析可以认为：

其一，官僚制对民主政治的影响。首先，官僚本身的独立性存在摆脱政党或民选政治家的控制，却也存在对民主控制程序的逃避；其次，官僚的专业性及理性化能使其成为国家统治的最有效率的工具，但也可能成为统治国家、压迫人民的一种工具。所以官僚体系是实现现代民主的必须，又可能是民主发展的最大威胁。

其二，民主政治对官僚制的影响。在民主政治下，官僚有很多机会参与政策的决定。在为民选的政治首长提供政策建议和决策时，要求官僚以价值无涉、不偏袒某政党或政治组织的态度进行。那么这时，官僚就处在“既要求独立性、又要求从属性，既要求政治性又要求非政治性”当中，使得官僚制的政治中立处在尴尬境地。有如硬币的正面和反面，面对民主政治以及行政效率双重要求与价值竞争，行政官僚在实际运作上必须将二者加以整合，运用民主政治的理论，对官僚制特性进行规定，积极发挥民主政治的功能，这样就能化解冲突，实现社会公共行政的理性发展。

三、发展现代行政的制度设计与价值追求

运用民主政治理论对行政官僚制加以整合并进行制度设计，奥斯特洛姆、叶兹(Douglas Yerea)等世界著名学者进行了卓有成效的有益探索，他们的理论具有很好的借鉴作用。

奥斯特洛姆在其著作中认为，当今公共行政的研究大部分关注的是层级机制管理，并明确地描述了这种占支配地位的模式是如何支持 “一个权威中心”基础上的组织管理，而非民主意义上的人员互动功能。作为对这种流行的层级制结构的回应，他建议一种改善后的可以选择模式，他称之为“民主行政”。[6]511其所称谓的民主模式实际上是在韦伯官僚制的基础上稍有修正。奥氏的理论类型强调一种民主道德的基础，以及对社会理性和人类存在的基本社会性的理解，并认为公共行为首先要求共同的思考和参与过程，公共行为需要在组织生活中运用公民美德。他认为民主行政的基础是：①每个人都有资格参与公共事务处理，体现平等至上主义的假设；②所有重要的决定都留给所有社群成员以及他们所选择的代表考虑；③把命令的权力限制在必要的最小的范围；④把行政机关的地位从主导的行政机关转变为公仆的行政机关。从而期待在遵循理性法律规则运作下公共行政能够像官僚制行政那样有效地提供公共服务。其民主行政理论建构的起点：①每个人都能胜任参与公共事务管理这一假定；②须由共同体内所有成员讨论的所有重要决定的保留；③把命令的权利限制在必要的最小范围；③行政人员从“老爷”到“公仆”的地位变更。可以看出奥氏主张多样化的组织安排，这是认识到民主模式由于不同的组织安排，可以提供不同的公共物品和服务，而且，通过多样化的组织安排，例如，双方利益，物品的交易和合约以及从有限的特权阶层中获得权力等方式，这些组织之间能够相互协调。因此他指出，多样化的组织安排提供了“维持稳定的政治秩序所必须的条件，而这种稳定的政治能在迅速变化的情况中促进人类福利。”[6]513即单一中心权力安排的公共服务机构应转变为单中心—多中心；集中—多元；单一—多样；简单—复杂的权力形式。从这个角度出发采取了许多公共选择理论观点来设计其所谓的民主行政决策规则：①对宪政体制设计的重视；②权威的分散以彼此互相牵制；③重叠管辖权的相互竞争设计；④组织间的协调及冲突仲裁机制；⑤成本效益分析方法；⑥注重效率的观念；⑦注重市场的观念；⑧注重绩效衡量；⑨民营化做法，追求稳定的政治秩序。[6]510-620

叶兹(Douglas Yerea)认为民主政治的理论应该化为官僚制度的运转。[7]114-117第一，设法化解双方的冲突，进而建立共同的价值与目标，从而调整政治与行政各自体系的关系。即民主政治方面强调代表、回应、公开参与、控制专家、利益集团的竞争与均衡等要求；行政效率方面加强规划与解决问题，协调、执行、削减浪费性指出、领导等能力。第二，建构一个实践民主行政制度与方法的行政模式。基本特征是：①行政官僚要以执行公共利益作为最高行动指导原则并成为公共利益的代言人；②行政官僚要反映社会各阶层的需求，尤其是要关注弱势群体并采取弱势优先方案；③行政的运作要本着对人民负责的精神公开信息；④行政官僚要将公共利益置于特殊利益集团之上，以追求公共利益为最高目标；⑤行政体系的技术官僚要意识到专家精神与民主政治的代表性有所冲突，在运用其专业技术时，注意专业的局限性；⑥要从普遍意义上看待参与，因而要有政治参与，还要有行政体系内部参与，进而真正扩大公民参与行政的范围。

综上可得，官僚制在现代行政的变迁中，无论是公共行政现实对制度发展价值的诉求，还是民主行政与官僚制的冲突与调解，抑或以奥斯特洛姆、叶兹(Douglas Yerea)等为代表的运用民主政治理论对行政官僚制加以整合并进行制度设计的社会公共行政理论，都在面对着——民主政治以及行政技术、效率（官僚制）双重要求与价值竞争。因此，行政官僚在实际运作上必须将二者加以整合。第一，以治理概念取代管理、控制的行政运作模式。在这里，这个“治理”一方面是行政人员个人责任和应追求的价值，另一方面因为人是社会的产物，人生活于团体之中，个人的道德和责任受到团体的孕育和限制，也体现在个人与社会结构和制度上。第二，从个人与社会结构和制度入手，注重转变行政人员和公民个人的德性，运用民主政治的理论，对官僚制特性进行规定，积极发挥民主政治的功能，这样就能化解冲突，实现经济社会的理性发展。

[1]马丁·阿尔布罗.官僚制[M].阎步克，译.北京：知识出版社, 1990.

[2]约瑟夫·熊彼特.资本主义,社会主义与民主[M].吴良健，译.北京：商务印书馆,1999.

[3]戴维·罗森布洛姆.公共行政学：管理,政治和法律的途径[M].张成福，译.北京：中国人民大学出版社,2002.

[4]Ralp P.Hummel.官僚经验：对现代组织方式之批评[M].史美强，译.台北：五南图书出版公司,1997.

[5]全钟燮.公共行政：设计与问题解决[M].台北：五南图书出版公司,2001.

[6]唐兴霖.公共行政学：历史与思想[M].广州：中山大学出版社, 2000.

[7]奥斯特洛姆.美国公共行政的思想危机[M].毛寿龙，译.上海：上海三联书店,1999.

（责任编辑：吕增艳）

D035

A

1008—7974(2014)04—0088—04

2013-07-25

李纯斌（1975-）湖南郴州人，硕士。研究方向：马克思主义与社会文化；樊伟（1966-）重庆人，重庆师范大学政治学院教授，博士。研究方向：马克思主义理论研究。

2011年湖南省教育科学规划课题“高校传统思想政治教育向公民教育的转型研究”阶段性研究成果之一。项目编号xjk001cdy032