安徽资源型城市转型与可持续发展问题研究

时应峰，方芳，刘奇忠

（1.安徽工商职业学院，安徽合肥231131;2.安徽省委宣传部，安徽合肥230001）

安徽资源型城市转型与可持续发展问题研究

时应峰1，方芳1，刘奇忠2

（1.安徽工商职业学院，安徽合肥231131;2.安徽省委宣传部，安徽合肥230001）

该文分析了安徽省淮南、淮北、马鞍山、铜陵四个资源型城市转型过程中存在的突出问题，并为安徽资源型城市实现转型和可持续发展提供战略选择。

安徽;资源型城市;转型;可持续发展

资源型城市转型是一个世界性难题，20世纪50年代甚至更早，国外资源型城市转型实践就已开始。目前我国共有煤炭、森工、石油等各类资源型城市118个，其中安徽省占四个，分别是淮南、淮北、铜陵、马鞍山四市。但伴随着资源的枯竭，城市主导产业开始衰落，环境遭到严重破坏，就业水平逐步下降，城市陷入发展危机之中，积累的诸多深层次矛盾和问题十分突出。安徽若想实现经济全面、协调可持续发展，就必须加快资源型城市的转型，实现其可持续发展。

一、安徽资源型城市发展的基本现状和主要问题

淮北、淮南两市是全国13个亿吨级煤炭基地之一，是华东地区唯一的能源基地。截至2007年底，两市累计生产煤炭达14亿多吨。铜陵市是国家八大有色金属工业基地之一，50多年来为国家贡献矿山铜90万吨、电解铜152万吨，成为全国最大的电解铜生产基地、全国重要的硫磷化工基地、国家“火炬”计划电子材料产业基地、长江流域重要的水泥生产基地。马鞍山市是一个因矿建企、因企兴市的资源主导型城市，已形成钢铁制造、汽车制造、装备制造、电力能源等优势主导产业，其中特大型企业马钢是我国最先进的H型钢生产线和最大的车轮轮毂专业生产厂。应该说，安徽资源型城市近几年得到了较大的发展，但是，由于资源的逐渐衰竭，生态环境破坏比较严重等诸多因素，在发展过程中四个城市累积了许多矛盾，可持续发展面临一系列的制约。

（一）资源面临枯竭，开采成本上升

近年来，由于经济发展对资源的巨大需求和开采技术的提高，加之长期“有水快流”、急功近利的掠夺式开采及由此带来的采富弃贫、采主弃副，导致安徽四个资源型城市矿产资源急速减少，以资源性为主导的产业发展下滑严重，已经进入了调整期和转型期。国家发改委于2008、2009年分两批确定了44个资源枯竭城市，安徽省淮北市、铜陵市名列其中。先后关闭了12座矿山，铜陵的矿产资源日益枯竭，经过50多年的大规模集中开采，目前，铜陵市仅有2座矿山处于开采中期，其余全都处于开发后期。淮北市所属的煤矿，许多是按现有煤炭产量计算的，可开采年限不长，探明保有储量不多，经济可开发性和可采储量渐少。烈山、相城、张庄、沈庄、袁庄等一批老煤矿相继关闭。另外，由于矿区的矿产品产量开始下降，生产的难度在不断加大，生产成本也不断提高，矿区企业效益下降。

（二）产业结构单一，链条不长

安徽资源型城市大都缺乏可持续性发展战略，一味追求资源的开采量，单一地开掘资源，普遍过度倚重单一的资源性产业，造成产业结构畸形。一方面，第一和第三产业比重过低，第二产业中的初级开采业比重过大，表现出“高工业化”的假象，城市产业体系不健全。2009年铜陵市七大主要行业采矿业、有色金属冶炼及压延加工业等工业总产值占当年工业总产值的比重达到81.54%的历史高位。马鞍山市2009年三次产业比例为3.9∶66.5∶29.6，其中钢铁产业产值占全市工业总产值的60%以上，“一股独大”的特征明显。从2002年到2008年，淮南市重工业占全部工业增加值的比重从74.62%增至94.7%，煤炭业占全部工业增加值的比重从38.92%增至67.07%，同时煤炭业的高速发展并未起到产业发展的主导作用。另一方面，安徽资源型城市主导产业主要是国有企业，从投资、生产到销售由国家实行全程包揽，使得资源型产业带动相关产业发展的优势辐射慢、扩散效应差、产业关联度低，限制了产业集群发展的作用，加剧了资源型城市对资源型产业的过分依赖。

（三）就业岗位严重不足，社会矛盾比较突出

资源枯竭型城市产业结构过于单一，造就了十分单一的就业结构，资源产业的从业人员在城市就业人口中占据较高比重。随着资源的衰竭，资源产业出现萎缩，加之高新采掘技术的使用，使资源产业从业人数持续下降。以淮南市为例，2002～2008年淮南市在岗职工从26.66万人减至25.9万人，第二产业产业人数从17.38万人增至17.8万人，但资源产业从业人员从11.4万人减至约10.3万人。许多资源产业工人需要转移到其他行业，而长期以来对于资源的过分依赖，使新的替代产业难以壮大，就业容量和潜力十分有限，随着各类新增劳动力逐渐增多，就业岗位严重不足越来越成为资源型城市一个突出的社会问题。可以说，产业转型的最大障碍是职工安置问题。

同时，资源开采企业倒闭带来的社会问题难以解决。由于多数资源型企业属劳动密集型的国有企业，退休养老职工多，养老金收缴困难，资金缺口大，社会养老保障不能有效解决。此外，由于资源型企业倒闭或者经营困难，依托矿业开采等形成的第三产业如交通运输、饮食服务、商品流通服务等迅速萧条，供水、供电、供气等工程也无法保证，由此引发社会治安、医疗卫生等一系列社会问题，加大了地方政府维稳工作的难度。

（四）要素制约较为突出，产业转换能力较低

从资金看，由于资源型城市的主导产业为上游的基础性产业，大都是产品附加值较低的资源初级加工品，这导致资源型城市财力匮乏。同时，由于资源型城市的资源型企业所得税的主体直接上缴中央财政，对市级地方政府贡献相对较少，使得资源型城市转型所需资金不足。此外，由于不少资源性企业经营困难，从金融市场和资本市场获取资金的能力也比较弱。从技术看，安徽资源型城市大多数企业没有真正建立起技术创新机制，自主创新能力较弱，没有成为技术创新的主体；技术创新活动主要集中于中央企业和资源主导企业，而地方企业、非资源型企业实力较弱，技术开发和推广应用力度不够，总体技术水平和装备还比较落后。从人才看，由于地理区位、自然环境、生活条件等因素的制约，资源型城市既难以吸引外来的“和尚”，又导致很多本地的“和尚”外流。此外，从存量人才看，由于新兴产业的规模不大，优秀人才匮乏，也严重制约了现有产业向其他产业的扩张、延伸。

（五）生态环境破坏严重，恢复难度较大

安徽资源型城市长期以来对资源进行粗放式开采，重开发利用，轻保护治理。除了“三废”污染外，还包括破坏地表植被、过度利用地下水造成大规模的地表塌陷、滑坡、地下水位下降、泥石流等，环境污染和生态衰退，对生态平衡与人居生活环境带来较大威胁。2009年铜陵市全市工业废气排放量1031亿标立方米，比2005年增加560亿标立方米。二氧化硫排放量40694吨，比2008年增加58吨；全市共形成尾矿库44座，其中危、病、险库就达12座，属关破矿山的有5座，尾矿总量达数亿吨，形成了巨大的环境和安全隐患。淮北每年土地塌陷上万亩，涉及农民近万人。环境污染和生态破坏严重，生态环境的修复需要高昂的成本，也制约着对环境要求严格的高新技术产业和旅游、生态农业等环保产业的发展。

二、资源型城市转型的可持续发展道路选择

根据安徽省发展资源型城市的现实情况，加速转变经济发展模式，积极实现由粗放型利用资源、总量型扩张、单一型支撑产业、产业界点型分散发展向集约型经济、创新型发展、多种类型产业、产业链条型集群化的健康发展。与此同时，加速相关体制的转变，共同促进我省的资源型城市化进程。

（一）以发展循环经济为重点，进行资源节约再利用

按照减量化、再利用、资源化的原则，大力发展循环经济，作为城市转型发展的重要突破口。一是不断提高综合利用资源的效率，尽量做到资源的循环利用和回收利用，不断创新利用煤矸石、尾矿、粉煤灰、矿井水、煤层气等工业废渣及废水、废气的方法，延长产业链条，从而形成新的产业，创造较多就业岗位，变扩大开采的外延式扩展为多方挖潜的内涵式扩张。如开展洗选精煤炼焦，煤焦油生产煤化工产品，中煤、煤泥和矸石综合利用发电，煤矸石、粉煤灰及煤渣生产建筑材料；将生活污水和矿井废水经过处理后的中水进行利用，给钢铁厂或者练铜厂提供中水回用等。二是实现资源与能源的消耗最小化、使用高效化。如少用铁矿石及其他天然矿物资源，多用再生资源如废钢等；少用不可再生能源（如煤、油、天然气等），回收利用社会废弃能源（如热水、蒸汽等）。三是加强资源性产业循环经济共性和关键技术的研究开发和利用，着力开展具有长远推广意义的新型技术，如零排放技术、回收处理技术和材料可回收再利用、产业链接技术等，为循环经济发展提供有力的技术支撑。同时突出抓好煤炭、电力、冶炼等重点耗能行业和企业节能技术改造，推广先进适用的资源开发技术、工艺和设备，提高资源回采率和能源利用效率。四是建立工业生态园区，通过企业间的物质集成、能量集成和信息集成，形成产业间的代谢和耦合关系，延伸产业链，推进产业集聚发展，提高资源附加值和循环利用率。

（二）凭借产业与资源优势，大力推动特色经济和新型接续产业的发展

始终坚持革新传统产业模式、新兴产业规模化为方向，适时发展不同生命周期的产业，做“精”资源产业，做大接续产业。首先，推动传统产业升级，提升资源使用的效率，借力上下游相关产业的不断发展，延伸产业链条，发挥我省资源优势，深度开发特色资源型产品，并转化为经济优势。为此，必须以高科技改造嫁接传统产业，推动传统产业新型化、集团化、规模化、高效化，进一步提高产业的核心竞争力。其次，通过培育和发展新型的接续产业，由单一资源优势向多元经济优势转化，增创发展新优势，这也是向资源型城市转换的主导理念。在全面深度探索本地自然资源、地域优势、经济基础和相关产业政策的基础上，利用本地的优势，确定替代产业的布局和功能。始于具备潜力的朝阳产业，为我省带来新一轮的经济增长，着重发展新型能源、高新材料、信息产业、环保产业、生物工程、文化创意、高端设备等新兴朝阳产业，将主导产业逐步转换为非资源型产业，与其他产业方向多元化有机结合。再次，要把对传统产业的改造升级和培育发展新兴产业有机地结合起来，促进传统产业由劳动—资本密集型向资本—技术密集型转变。第四，在延伸产业链条和承接产业转移的过程中，要坚持以具有发展优势的产业为基础，全面提升产业整体竞争力，发展配套产业，构成一体化的产业群，提高工业化水平，将成本优势拓展为质量、品牌、营销、研发等集成优势，将单一的资源优势转变为产业链整体优势。要着力建设一批承接产业转移的专业园区，提高园区对产业转移项目的吸纳和承载能力，更好地发挥产业的聚集效应，努力使各产业园区成为承接产业转移、带动地区经济快速发展的基地和龙头。第五，要着力改变资源型城市二产独大，一、三产业薄弱的局面，稳定第一产业，扩大第三产业在整个产业群中的比重。尤其是要把企业办社会职能的剥离作为发展的契机，促进服务业向社会化、产业化、市场化转型，促进城市传统服务业向现代服务业转化。六是进一步发挥国际国内两个市场的资源配置作用，扩大异地购买资源的品种和规模，弥补本地资源的不足，大力发展资源深加工产业，马鞍山、铜陵两市尤应如此。

（三）加强职工培训，着力解决就业和贫困等社会问题

要坚持就业优先。资源型城市应尽快制定下岗职工再就业或转岗培训体系，根据不同城市的就业需求和产业发展的要求，开展不同专业、不同类型、不同层次的岗位培训，有针对性地进行职业技能培训；提升社区服务能力，加强对非公有制经济和中小企业的的扶植，积极开展公益性就业形式的活动；将职业介绍与培训、社会保险补贴、小额担保贷款等复制就业与再就业的政策落实，大力营造自主创业氛围；给予符合产业转型政策的矿产品深加工等项目优先安排的政策，引导矿工进行土地复垦、现代农业、煤研石、劳务输出、尾矿等多种利用废弃物的产业工作；鼓励资源濒临枯竭的企业部分或整体迁到其他地区进行新能源的开发与使用，带动企业职工在异地就业。

构建城乡社保体系，积极完善社会基本失业保险、养老保险、医疗保险等体系，确保社会保险金均能足额、按时发放。以确保失业人员的基本生活和再就业为出发点，实现矿区下岗职工基本生活保障向失业保险并轨平稳过渡，有效解决矿区不稳定因素；加快棚户区改造和基础设施建设，加大对资源型城市廉租房等保障性住房投入，为人的生存和发展构建安居乐业的环境。在资源型城市转型中，还应重视社会价值观念、文化教育和大众传媒的社会心理调节作用，加强文化建设和精神文化教育，为平稳转型奠定良好的思想基础。

另外，资源型城市转型资金有效的解决方法是，由单一靠国家资金投入转换为多元投资模式。一是加强对外资的吸引力度。不断优化投资氛围，利用以商招商、中介招商和企业招商等多种招商形式，加强对大企业招商工作力度，吸引东部发达地区和海外资金，借助参股、兼并、重组或收购等方式盘活现存国有资产，以开放产业发展实现转型为目的。二是增加政府的财政投入，以此发动社会力量进行投资。三是全力争取金融信贷支持。加快中小企业信用担保体系建设，搭建银企对接平台；采用增加财政中小企业担保资金、企业联保、干部定向储蓄等灵活方式，为企业转型提供支持；以政府出资成立的投资或建设公司为融资平台，提供中长期贷款给改造棚户区、完善产业园区基础设施和城市基础设施等项目。四是充分发挥上市公司的优势，在资本市场上进行融资，优先支持优势产业的技术项目发行债券。五是充分提取和安排针对有关企业收取补偿和整治环境费用，严格专款专用。

（四）加强区域科技创新，促进产业转型升级

提高我省的科技创新能力，是建设资源型城市和可持续发展的重要手段和动力。首先，发挥政府在培育技术市场尤其是新兴技术市场上的先导作用，积极塑造良好的区域创新环境。通过政府的相关产业政策扶植和投资支持，加大R＆D投资规模，构建一套组织完整、制度清晰的产业技术的创新机制，并不断带动技术成果的市场化。以合芜蚌自主创新综合配套改革实验区和国家技术创新工程试点省建设为契机，大力支持与发展能够参与市场竞争的科研基地、企业技术研发中心、工程中心、生产力推动中心、技术交易市场等技术创新平台建设。其次，鼓励和支持企业自主创新。引导和组织企业、高等院校、科研院所和科技中介机构等通过整合资源提升能力，共建一批服务于技术创新的平台；大力扶植企业对高新技术项目、高新技术产品的引进，并根据项目或产品的科技含量和投建规模，给予资金和政策等方面的支持，鼓励企业开发拥有自主知识产权的专利产品，并提升企业创建品牌的能力；在此基础上重奖获得国家专利技术、技术创新成果奖、国家驰名商标、国家知名名牌、安徽驰名商标的企业。再次，积极开展技术开发、评估、咨询、知识产权服务等中介机构及网上技术市场，发挥行业协会的引导和规范作用，面向社会提供专业化服务。第四，对不同学科和不同机构之间开展的集成创新予以重点支持，从政策上推动多种形式的产学研合作创新和多种技术间的融合。

（五）大力发展生态产业，加强环境的治理和保护

资源型城市要改变“先污染、后治理”的守旧观念，树立同步实现经济利益和生态利益的发展理念，在治理环境的同时，发展生态产业。在大力发展循环经济的同时，要切实加大资源保护和环境整治力度。一是明确资源开采的市场准入制度，提高市场准入标准和准入条件，提高开采的技术水平和资源的利用率，延长资源开采期限。二是大力开展重点企业和行业的清洁生产，从节水、节材、节能灯方面最大程度做到节约资源、降低物资的损耗、减少对环境的污染。三是集中财力、人力和物力，治理废弃矿井、矸石山、沉陷区、跌水，积极恢复本地生态环境，加强复垦矿山废弃土地，将废弃土地恢复为绿化用地、工业用地、建设用地和农业用地，并落实新矿井谁破坏谁治理责任和保证措施。四是根据“谁治理，谁受益”的宗旨，积极发动社会力量进行复垦和整理土地工作，鼓励采矿所有权人自发进行恢复和治理矿山的生态环境。五是加强对废水、废气、采矿剥离物与废弃物的治理力度，尽快从根本上解决地表下陷的居民区安全和井下填充与复垦等问题。六是积极利用市场机制发展环保产业。要加大环境执法和违法处罚力度，认真落实“环保一票否决”政策。要充分调动企业和个人的积极性，形成政府、企业和公众齐抓共管的合力。

[1]刘学敏.关于资源型城市转型的几个问题[J].宏观经济研究，2009（10）.

[2]王杨，等.煤炭资源枯竭型城市土地可持续利用动因分析[J].经济地理，2010（07）.

[3]吴要武.资源枯竭与资源型城市的转型[J].改革，2009（07）.

[4]王建明.公众资源节约与循环回收行为的决定因素研究[J].江淮论坛，2010（03）.

（责任编辑：吕增艳）

F127

A

1008—7974(2013)06—0038—04

2013-01-05

时应峰（1975-）安徽霍邱人，副教授，硕士。研究方向：区域经济、城市经济。

2012年安徽省软科学《安徽新型工业化与新型城镇化互动关系及协调发展研究》（12020503044）；2012年安徽省高校省级人文社科研究重点项目《我省工业化、城镇化“双轮驱动“研究（SK2012A022）；2012年安徽省社科联课题《安徽农村新型社区化与城市化道路研究》（B2012006）；2013年安徽省社科联课题《生态文明视野下的新型城镇化道路研究》（B2013006）。