浅析新型城镇化背景下耕地利用及保护对策

[摘要]随着社会科技的不断发展，我国城镇化建设脚步不断加快，在新型城镇化背景下，对于耕地利用和保护问题成为当前一个重要问题，如何认清新型城镇化背景下耕地利用出现的问题及原因，并提出有效的保护对策，对于我国新型城镇化建设有着十分重要的现实意义。

[关键词]新型城镇化；耕地利用；保护

[DOI]1013939/jcnkizgsc201730100

党的十八大明确提出新型城镇化建设并指出，新型城镇化与传统城镇化相比，其更加注重内在质量的提升，终极目标是实现全面建成小康社会，为现代化建设提供有效的途径，对于我国现代化建设有着十分重要的意义，不仅能有效解决农村卫生、医疗和就业等问题，还能有效推动城乡建设朝着稳定的方向发展。新型城镇化对于城镇常住人口的比例有一定的要求，努力推动农村人口转移至城镇人口进一步扩大城镇的规模，使得城镇周边的非建设用地变成建设用地，这一部分内容包含耕地用地，在这样的背景下，如何对耕地利用进行保护，是当前政府部门和相关人士需要考虑的一大问题。

1新型城镇化耕地利用概述

城镇化，指的是一个国家或地区通过第一产业发展人群向第二、第三产业发展人群进行转变的过程，这一指标是对于一个国家经济是否发达进行衡量的主要标志。新型城镇化则是国家经济水平达到一定水准后产生的一种产物，是城镇化发展到一定阶段的模式，新型城镇化是通过人作为根本点，其强调对于农民利益要进行保护的一种城镇化形式，对于国内生产总值的未来以及远期城镇建设用地的规模并不注重。新型城镇化追求的是如何提升农民的生活水平和生活方式，确保其卫生教育和医疗向城镇化进行转变，最终使其发展与城市的市民相同标准。耕地是人们赖以生存的重要生产要素，是一个国家农业可以持续发展的关键环节。农田不仅承担着人们对于粮食的基本需求，而且还对社会经济的可持续发展起到重要保障作用。在我国改革开放的建设背景下，我国的耕地面积出现了持续减少的现象，国家政府也在不停地推出耕地保护的相关政策与方案。耕地保护应包括严格对耕地转为非耕地建设的控制，同时要推行相对完善的土地保护制度，加快耕地的土地治理工作。

2新型城镇化背景下耕地保护的问题和原因

21概念模糊，耕地保护的义务被虚化

当前，因为我国的很多农村地区的集体经济组织实际上没有发挥相应的作用，表现出名存实亡的现象，对于民主建设比较落后，村民并没有形成一个有效的有权力的集体组织，对于土地所有权的集体行使权也并没有落实，尽管将集体土地的经营权划归为村集体组织形式或村民委员会承担，但是他们只是作为土地的经营和管理者，并不是土地最终所有者。因此，往往在实践中，集体土地的财产所有者通常被村长或村支部书记等极少数的人决定，或者变成村干部等极少数小团体来决定，土地集体所有权和耕地保护出现了虚化现象。特别是地处经济发达的城郊接合部地区，一些小团体利用农用土地将其转化为建设用地中饱私囊，使得农用土地大量流失，达不到耕地保护的最终目的。

22地方政府保护作用发挥不明显

地方政府作为耕地的最直接管理单位，不仅没有有效对耕地进行保护，反而以政府带头作为耕地占用的典型。一些地方政府为了实现自己的发展，扩大对区域进行规划，任意地对耕地进行画圈，设置各种开发区工业园等，很多对耕地规划后并没有进行相应的开发和利用，导致了大量耕地的流失。出现这一问题主要有两个方面的主要原因：一是地方政府为了维护自己的正常运行而出现征地现象，土地出让金都是由地方政府获得预算以外的资金的主要来源，因此很多地方政府通过土地发横财。二是地方政府为了自己的政绩需要去进行耕地转化。由于中国很长一段时间以来，对于地方政府进行政绩评价都集中在经济发展和一些指标上，对耕地进行各种各样的开发与建设，貌似可以提升地方政府领导任期内的政绩，实质是对耕地进行占用，制约了耕地保护的健康发展。

23生产效率低下制约了耕地保护的积极性

由于当前农业生产的效率持续走低，耕地的预期收益也达不到，使得农民的耕地保护失去了积极性，这也是由以下两个方面造成的：一是因为我国长期二元结构，对于社会经济模式的发展使得城乡发展差异化越来越明显，已经有相当一部分农民将进入城镇去享受城市生活，作为自己的目标。二是因为长期的工农产品价格低下和农业生产成本的提升，影响了农业的生产效益，很多农民认为维持耕地就是维持贫穷，不愿意对耕地进行保护和利用。

3新型城镇化背景下耕地利用和保护的对策

31对城市规模进行科学规划

对城市规模进行科学规划，是耕地利用和保护的一个重要对策。首先要对思想进行积极的转变，从思想深处摒弃只求大求新的思路。新型城镇化的背景下，真正的核心是人，城市发展同样离不开人的发展。因此，要提升城市的品质，并不能只是追求城市城区面积的增加，应在现有的范围内进行产业规划和设计，对于工商业进行科学安排和部署，合理地对闲置用地进行使用规划，以提升城市土地的利用率作为衡量标准。针对新兴发展的城镇，首先要对自我进行科学定位，发展规划进行科学设置。对于地方政府的用地指标进行划拨时，国家相应机关严格管控，严格审批，对于违法用地要严格查处，坚决惩治，用法律手段制止侵占耕地的现象。

32下大力气对土地污染进行治理

保护耕地，一个重要的标志就是对耕地的质量进行保护。因此，地方严格落实国家关于耕地占补平衡的政策，尤其做好耕地质量保护。严禁“多占少补”“占优补劣”“先占后补”等违规违法行为。地方政府在开垦耕地时应充分考虑地理区位、灌溉条件、劳动力等条件，不仅要做好开垦工作，也要做好开垦后耕地的监督管理工作，确保实现占补平衡的真正目标。同时，在征用农民土地作为建设用地时，在同等条件下，应尽量避开优质耕地，减少对粮食产出的影响。大力治理耕地污染，由于我国当前的耕地污染情况复杂，程度严重，治理污染要多管齊下。在农业生产领域，要引导和鼓励农民走生态种植、绿色种植道路。科学合理适量使用化肥农药，多使用有机肥、绿色肥；适当休耕，保持耕地的自然肥力。对于由工业生产造成的污染，要强制企业做好工业废水、废气、废渣处理工作，严禁偷排偷倒，做好企业周边耕地污染情况监测工作，尤其是对土壤中重金属含量的检测。

33完善农村土地流转等相关制度

要认识到随着城镇化的推进，农村人口放弃农业，进入城市工作生活是一个必然的趋势。因此，应当正视农村土地的调整问题，完善、规范农村土地流转制度，确保土地不荒废、不闲置，充分发挥土地的生产力。同时，引导粮食生产有序，适度地向种粮大户、种粮专业户集中，这不仅会提高土地的利用效率，而且也会增加仍旧从事农业的农户的种植面积，从而为规模化经营提供条件，增加农民收入。同时，建立农村宅基地的合理退出机制，既可以通过整理得到更多可用的土地，也便于村庄的统一规划，优化农村整体面貌。同时，也杜绝了农民随意占用耕地违规建房的行为，避免了资源的浪费。

参考文献：

[1]王世元，刘国洪，李全人，等 新型城镇化之土地制度改革路径[M]. 北京：中国大地出版社，2014

[2]宋小冬，罗智丰 新增建设用地和户籍人口挂钩的政策建议及作用、效果预计[J]. 城市规划学刊，2014（4）

[3]刘一铭 划定永久基本农田，城镇化告别“摊大饼”[J]. 协商论坛，2014（11）

[4]洪磊 基于耕地变化与粮食产量关系视角的耕地占补平衡政策研究[J]. 安徽农业科学，2013，41（35）

[5]陈美球我国耕地保护的效果与其提升对策探讨[J].中州学刊，2012（1）

[作者简介]石天宇，吉林省吉林市人，贵州大学工程硕士，现工作于铜仁市国土资源局碧江分局，研究方向：土地资源管理。endprint