利益相关者视角下智慧社区PPP项目绩效评价

杨 笛，洪文霞，尹泽宇，贾文娟

(青岛理工大学 管理工程学院,山东 青岛 266525)

***总书记2020年3月在浙江考察时强调“从数字化到智能化再到智慧化，让城市更聪明一些、更智慧一些，是推动城市治理体系和治理能力现代化的必由之路”[1]。2021年，国家发改委等部门提出“推进智慧社区建设，实现社区智能化管理”。智慧社区作为智慧城市的一个重要分支，产生于大数据时代，它是将“智慧城市”的内涵延伸到社区，利用互联网、云计算等技术,整合社区内各种资源,为居民提供购物、养老和医疗等多种智能服务的社区建设模式[2]，如开发智慧政务小程序、完善基础硬件设施、建立智慧社区养老服务中心等，完成“硬件+软件+平台+服务”4个基本点。目前，国内智慧社区建设大多数依旧以政府作为主导力量,资金不足是阻碍智慧社区发展的重要因素，因此，要开发多种渠道筹集资金，吸引社会资本参与其中是解决项目融资难的重要途径。而PPP模式的出现改变了由政府单一主导投资建设的模式，使市场在资源配置中的决定作用有效发挥出来，鼓励在新基建领域应用PPP模式，这是智慧社区建设最好的落脚点。政府和社会资本签订特许权协议成立PPP项目公司，利用社会资本高效率、高专业度的特点，既可以降低项目建设和运营成本，又可以为用户提供最优的解决方案和服务[3]。多方合作，实现风险共担，互利共赢，使政府出台的政策、企业的产品升级与居民日益增长的需求快速对接。

目前，已有大量学者对智慧社区和PPP项目绩效评价开展一系列研究并取得了显著成果，自IBM2008年提出了“智慧城市”概念后，国外针对智慧社区的研究主要体现在可持续发展理念、智慧社区公众参与等方面，国外智慧社区的建设不仅关注基础设施建设，更加强调人本理念。国内对智慧社区的研究主要出现在2010年以后，韩勇等[4]为智慧社区服务供给机制提供了智慧社区与“三社联动”、智慧社区与“五治融合”的管理启示；赵越[5]构建了智慧社区公共服务绩效评价指标体系，对智慧社区公共服务提出了对策建议；朱懿[1]分析了城市社区治理的影响因素，构建了城市社区智慧治理的需求、运作和支撑系统；陈立文等[6]梳理了智慧社区项目的风险传导路径并构建了其模型,提出规避风险的建议；孟令鹏等[7]提出了人工智能赋能城市社区治理的共融模式，使人工智能技术更好地应用于智慧社区；蒋慧杰等[8]在BIM技术基础上构建了PPP项目全生命周期绩效评价模型；于宗绪等[9]从全生命周期角度对水环境治理PPP项目进行绩效评价并提出建议；何拥军等[10]对PPP模式下智慧项目建设模式进行探讨，总结出新基建的发展方向；吴泳妍等[11]根据近年来PPP项目绩效管理政策对多种绩效评价办法进行了探讨。从目前发表的文献来看，国内对智慧社区的研究大部分集中于社区治理、建设路径以及风险规避等方面，由于将PPP模式应用于智慧社区依旧处于试点阶段，因此,针对智慧社区领域的PPP项目绩效评价研究较少，虽然国家已经颁发了一系列PPP项目绩效管理办法，但作为统一标准文件未考虑智慧社区项目特点。文中结合智慧社区特点，分析PPP模式运作过程，从利益相关者角度出发，建立了政府、私营部门、公众三方面的绩效评价指标体系。运用模糊优先规划法求其权重，并构建集对分析绩效评价模型，确定绩效等级，使指标定量化，提高指标赋权的科学性，为今后的智慧社区建设发展提供一些参考依据。

1 智慧社区PPP项目合作模式及流程

在国家政策与社会发展的带动下，参与到智慧社区建设的私营机构越来越多，主要有3类：一是房地产公司。据相关资料显示，近90%的TOP50强房企均已开展智慧社区建设，优化物业服务，为居民打造数字家园；二是互联网企业，如腾讯、小米等，聚焦于智能产品开发与升级，与政府共同构建智慧社区综合服务平台;三是通信网络运营商,如电信、联通、移动等，利用自身的专业技术汇聚多源数据，实现社区精准管控。PPP模式运营主要有两类:第一类为“设计-建造(DB)”模式,即政府与参与建设的私营机构共同制定智慧社区建设的标准和优惠的政策，街道或社区与私营机构签订相关协议；第二类为“建造-拥有-运营(BOO)”模式，私人机构为社区提供专业服务，由政府或居民购买使用，达到私人机构盈利的目的。开展智慧社区PPP项目建设,拓宽了资金来源渠道，闲置的社会资本堵住了政府在基础设施建设、公共服务供给方面的资金缺口，调动了各参与方的积极性,利用私营机构掌握的先进技术,提升智慧社区平台的先进性和适用性[12]。

智慧社区PPP项目全周期包括六大过程：项目立项阶段，根据私营部门专业经验确定项目可行性,满足公众需求，缓解政府压力,解决私营资本的投资方向问题;招投标阶段,在资质达标与技术能力较强的项目公司或联合体中进行选择,解决方案经济性不达标、设计深度不够等问题;特许权授予阶段,政府和私营部门双方分担项目风险;建设阶段,主要由项目公司或联合体把控项目的成本、进度和质量;运营阶段,政府从实施政策与财政行动上对项目进行监管和控制,最大限度满足公众需求，物业公司进行商业运营,通过智慧社区网络平台所创造的流量或为业主提供增值服务等来进行盈利[13]；最后移交阶段，项目公司在特许权期满后将项目经营权移交给政府。政府、私营部门、公众三方在这六大过程中共同努力提升项目的经济效益和社会效益，实现三赢机制[14]。智慧社区PPP项目合作模式如图1所示。

图1 智慧社区PPP项目利益相关者合作模式

2 智慧社区PPP项目绩效评价指标体系构建

2.1 基于利益相关者的智慧社区PPP项目绩效评价指标

建立绩效评价指标首先要明确其建立原则，PPP项目绩效评价中常用的原则为“4E”原则，在Terry Fenrick提出的经济性、效率性、有效性即“3E”基础上增加了公平性。经济性是指在不违反各项规则的情况下节约支出,用最低的价格获得等价商品;效率性是指在不违反规则前提下投入与产出比值尽可能小;有效性是指项目实际影响是否可以达到项目预期;公平性则是指利益相关者对PPP项目的满意度与PPP项目为社会创造的效益[14]。以4E原则为立足点是建立绩效评价的关键。

“风险共担，利益共享”是PPP项目的重要特点,如果各利益方的诉求能够得到满足将会大大提高PPP项目成功机率。智慧社区PPP项目利益相关方主要包括政府、PPP项目公司、保险公司、承包商与分包商、商业银行、出口信贷机构、运营商、公众等，将以上部门统一归纳为政府、私营部门、公众三方。绩效评价指标体系构建的依据主要是各方绩效目标，政府关注能否缓解财政压力，加快新型城镇化建设，实现城市治理机制转型；私营部门则重视项目能否获得长期稳定的收益，拓宽自身业务发展空间；公众关注的是能否享受到及时便捷的公共服务[15-16]。文中通过德尔菲法向相关领域专家进行调查走访,以《智慧社区建设指南 (试行) 》为依据,结合智慧社区PPP项目相关文献，建立基于政府、私营部门、公众三方的绩效评价指标体系，平衡各方需求，预防因利益分配不均而导致的风险产生。其指标体系见表1。

表1 智慧社区PPP项目绩效评价指标体系

2.2 智慧社区PPP项目绩效等级划分

根据李克特五级指标将智慧社区PPP项目绩效水平划分5个等级,即优秀、良好、一般、较差、很差，如表2所示。

表2 智慧社区PPP项目绩效水平等级

3 智慧社区PPP项目绩效评价模型建立

3.1 基于FPP赋权指标权重的确定[17-19]

查阅相关资料，发现熵权法赋权未能考虑实际情况，AHP、COWA等方法主观性太强，而且智慧社区的建设往往周期较长、投资较大、参与方众多，因此，充分考虑后，最终选择FPP法计算指标权重,并验证专家打分的合理性。

3.1.1 构造模糊判断矩阵

评价语言与三角模糊数转化关系见表3。

M= (l,m,u) 表示三角模糊数,l,m,u分别表示模糊数的下、中、上界,且l≤m≤u;uM(x)为M隶属度函数，其表达式为

(1)

表3 三角模糊数语言变量的转化关系

根据三角模糊数语言进行绩效指标间重要性的比较，构造模糊判断矩阵

3.1.2 FPP法指标赋权

通过专家评判指标的重要性，用式(2)计算指标的权重。

(2)

当模糊判断矩阵小于0时，模糊判断矩阵的一致性差；当值为1时，定义up(w)为权向量比值最小隶属度，如式(3)所示。

up(w)=min{uij(w)|i=1, 2,…,n-1;

j=2,3,…,n;j>i}.

(3)

选择最大向量作为解向量

λ*=up(w*)=max{up(w)}.

(4)

利用式(5)将FPP转化成非线性规划

Maxλ

(5)

由于公式较多，利用Matlab软件求出指标权重与一致性评价值λ*。当λ*>0时符合一致性要求。

3.2 基于集対分析法绩效评价模型的建立

SPA评价模型是用来解决由随机性、模糊性、不完整性等因素构成的不确定性系统的方法,通过计算联系度对集对中2个集合的特性、关系、结构、状态、趋势以及相互联系模式进行分析，使分析更贴合实际,适用性更强[21]。

3.2.1 计算各指标与评价等级k的联系度uijk

根据专家打分得出各指标的综合评价值xij，绩效评价指标与等级标准为一个集对，通过式(6)计算得到绩效评价指标和不同绩效等级的n元联系数[22]。

(6)

式中:s1，s2,…，s5分别为5个绩效等级评价标准的限值。

3.2.2 计算指标与评价等级k之间的综合联系度uk

依据同异反原则，联系度为1代表同一等级，相邻等级的联系度为[-1,1]，相隔等级的联系度为-1，计算公式为

uk=wij×uijk.

(7)

式中：wij为FPP法所求的各二级指标权重；uijk为各二级指标对应的5元联系数。

按照最大联系度原则,即u=max{u(X,k),k=1,2,3,4，5}，得出该项目绩效评价等级的最大联系度，以此进行绩效评价。

4 案例分析

以浙江省嘉兴市南湖新区的罗马都市智慧社区为例，此项目为国内典型智慧社区PPP项目之一。它以提高居民生活幸福指数为宗旨，统筹社区信息资源，构建了集智能物业、智慧家居、居家养老、智慧政务为一体的综合服务平台，为群众、政府、社会等提供便捷高效舒适的公共服务。文中邀请了5位专家对此项目进行绩效评价并得出结论。

4.1 FPP确定指标权重

以指标公众A3为例，计算准则层A31～A35权重。构造模糊判断矩阵如表4所示。

表4 A31～A35三角模糊判断矩阵

根据式(5)转化为非线性规划问题(由于篇幅有限，暂不列出)。

通过Matlab软件求解得出w3=(0.074,0.251,0.133,0.038,0.504),λ=0.998>0,符合一致性判断。

同理可得w1=(0.444,0.264,0.149,0.063,0.080),w2=(0.187,0.375,0.230,0.068,0.050,0.090),wA=(0.713，0.199，0.088)，λ均大于0。

将准则层权重与指标层权重相乘，最终得出准则层综合权重w=(0.317,0.188,0.106,0.045,0.057,0.037,0.075,0.046,0.014,0.010,0.018,0.007,0.022,0.012,0.003,0.044)。

4.2 集对分析绩效评价模型计算

5位专家根据表2的绩效等级划分规则对16个指标进行评分，评分结果如表5所示。

表5 绩效指标专家打分汇总

根据式(6)计算各指标5元关联数，找出联系数最大值所对应的绩效等级即为最终评价等级，计算结果如表6所示。

表6 关联数计算汇总

根据式(7)计算综合联系度uk，以A1为例。

u(A1,Ⅰ)=0.444×(-1)+0.264×(-1)+0.149×(-1)+0.063×(-1)+0.080×(-1)=-1,

u(A1,Ⅱ)=0.444×(-1)+0.264×(-0.36)+0.149×(-1)+0.063×(-0.32)+0.080×(-1)=-0.788,

u(A1，Ⅲ)=0.444×(0.88)+0.264×(1)+0.149×(0.56)+0.063×(1)+0.080×(-0.24)=0.782,

u(A1，Ⅳ)=0.444×(1)+0.264×(0.36)+0.149×(1)+0.063×(0.32)+0.080×(1)=0.788,

u(A1,Ⅴ)=0.444×(-0.88)+0.264×(-1)+0.149×(-0.56)+0.063×(-1)+0.080×(0.24)=-0.782。

利用同样的方法得

u(A2,Ⅰ)=-1,u(A2,Ⅱ)=-0.958,u(A2,Ⅲ)=0.240,u(A2,Ⅳ)=0.958,u(A2,Ⅴ)=-0.240;

u(A3,Ⅰ)=-1,u(A3,Ⅱ)=-0.920,u(A3,Ⅲ)=-0.406,u(A3,Ⅳ)=0.920,u(A3,Ⅴ)=0.406。

根据以上数据显示,A1,A2,A3的最大联系度均处于绩效评价的第四等级，即政府、私营部门、公众三者的绩效等级均为较好。罗马都市智慧社区是我国典型的PPP模式建成的现代新型智慧社区，从专家打分得出的联系度来看，该项目的投资回报率达标，运营维护管理到位，政府支持度较高，而对PPP项目的熟知程度、政府补贴到位率、公众认知度、配合度等仍需进一步加强。

5 结 论

文中从利益相关者角度出发，梳理了智慧社区PPP项目合作模式及流程，并以此为基础从政府、私营部门、公众3个方面建立了评价指标，完善和丰富了智慧社区PPP项目建设绩效评价指标体系，运用FPP赋权方法计算得出三者权重，政府对于项目绩效成果影响较大，私营部门次之，利用科学的数据支撑使读者更好地了解PPP模式利益相关三方的重要关系。

构建FPP-SPA智慧社区PPP项目绩效评估模型，以浙江省嘉兴市罗马都市项目为例，验证智慧社区PPP项目绩效评价模型的适用性，结果显示绩效评价结果较好，符合客观事实，同时为未来我国智慧社区建设提供了重要的参考依据。

目前我国智慧社区的建设尚未大面积普及，文中仅对智慧社区PPP项目进行了绩效评价，且评价指标的细化、选取仍需完善，对目前存在的问题没有提出合理的解决措施，在今后的研究中应参考更多智慧社区建设的成功案例，进而为智慧社区PPP项目的应用提供更科学的依据。