西部县域政府主导型治理模式的制度学分析——基于陕西省紫阳县的调研

刘文沛

（西北政法大学 政治与公共管理学院，陕西 西安 710122）

党的十九大报告指出，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。为了有效回应人民的新需要，解决社会新矛盾，要求政府发挥主导作用，继续创新社会治理体制，改进治理方式，推进多层次多领域依法治理，实现依宪治理。这表明党和政府已经高度重视社会治理与法治的相关性。因此，当代中国依法治理和地方治理就成为推进国家治理体系和治理能力现代化的一个重要议题。由于我国具有超大规模的社会特征，地方治理具有东西部的差异性。随着治理主体多元化的发展趋势，我国地方政府治理能力和治理模式呈现出不同范式。

一、有效制度的构建：地方政府治理的元问题

国内学者俞可平提出，现阶段中国国家治理涉及三个基本要素，即谁治理、如何治理和治理得怎样。这三个问题是我国现阶段地方政府治理的元问题[1]。因此，地方治理的主体、体制和效果直接影响着国家治理的现代化程度。首先，从治理主体来看，在地方层面，政府显然是该区域的核心主体，地方政府官员的素质成为治理体系建构中最关键的“人”的因素。那么，怎样才能使官员具有高度的责任性、强烈的民主法治精神、专业化的知识和管理能力？在治理主体现代化的基础上，治理体制的建构成为制度设计的当务之急。建构一套科学化、民主化、系统化的治理制度和机制是一种理性的政制设计，是在“法”的指导下的现实考量，因此，治理体制的有效性直接决定了国家治理的第三个层面即治理效果的有效性。治理的主体、体制和效果三者之间是一个有机整体，有效的地方治理，其政制模式应该是政府拥有比较完善的制度体系和较强的行政能力，社会公共秩序常态化运行，官民之间在公共事务中理性合作，实现公共利益最大化，达到善治的理想状态。

上述国家治理体系的政治学诠释说明，制度是治理体系的核心。当代中国的治理之路表明依宪治理的时代已经来临，中国已经到了制度现代化的瓶颈时期。制度具有根本性的作用，只有依靠合理的制度设计，才能确保政策制定过程趋向公共利益的最大化。制度设计又是一个政治博弈的过程，抽象的原则性规定和具体的标准化细则是治理主体之间政治合作与妥协的产物，与多元化的利益格局、人格化的道德情操以及习俗化的地域惯例等有很大的相关性。理性的制度设计可以有效地规避“选择性执法”的可能，将法的有效性和制度的有效性有机结合起来。在治理机制中，一旦制度执行不力就形同虚设，法的公平正义自然荡然无存。因此，在地方治理的逻辑中，依宪治理具体化而言就是依制度治理。各级地方政府建构的制度体系是我国现代化制度体系的重要组成部分，是国家制度体系的子系统，有效的地方治理是地方政府的基本责任，而建构本地区有效的制度体系是地方政府的首要责任。

是否拥有一套理性的合理化的地方制度体系，是衡量地方政府治理能力的重要标准之一。地方政府的层级性决定其治理能力是全能主义式的，职能部门的协调、公共资源的分配、公共危机的化解、社会矛盾的应对、公共产品的供给、公共服务的提供、跨区域的合作、基层群众的信访等都是由传统政府包揽。在统治型政府治理模式下，政府职能的转变并未能触及其权力结构的实质。权力单向度的自我运行，自上而下的决策模式使得制度机械化地运行，制度绩效呈现出严重离差，导致现有的某些制度空心化运行，给权力异化留下了默示的制度空间。学界现有的研究普遍认为基层政府治理结构中制度结构具有决定性意义。从本质上来说，政府治理现代化的前提是分权化[2]。分权化不仅是一种制度建构，更是一种理念的转型。因此，牵引地方治理转型的是治理理念，治理理念的转型是地方政府现代化转型的首要使命。治理理念的转型，不仅在于减轻政府负担、充分发挥社会各方面管理的积极性，更在于这是一个社会成长的过程，是一个化解国家和社会矛盾的过程[3]。

然而，中国目前缺乏独特的具有中国国情的地方治理理论，也即面临着治理理论与治理内外环境的契合问题。现阶段学界研究亟需要解决的关键问题是：如何从本土实践出发形成中国化的治理理论？很显然，在中国目前特定历史进程中，不能简单套用某种理论，只能适度借用某种有用的分析理念，提出适合中国国情的有效制度安排。学界亟需从实证的角度将地方政府创新与治理变迁结合起来研究，探究中国地方政府的创新实践是如何推动地方治理变迁的。陕西省安康市紫阳县在政府治理模式转型的探索中，从实践出发建构了我国西部地方政府主导的地方治理模式，由此解决了地方政府治理的绩效目标问题、人本价值关怀以及地方政府的整合能力。因此，对紫阳县域治理模式的创新性和本土色彩进行研究，有助于完善我国地方治理理论。

二、紫阳县政府治理体系的有效制度安排

紫阳县由于其多山的地理环境①紫阳县位于陕西南部，汉江中上游，大巴山北麓，东与安康市相邻，南与四川省万源市相连，西与汉中市镇巴县毗邻，北与安康市汉阴县接壤。全县总面积2204平方公里，2001年调整区划后下辖21个镇；全县人口35万左右，其中常住人口28.5万人。紫阳县属北亚热带湿润季风气候。北有秦岭阻隔，南有巴山屏障，形成了紫阳冬无严寒、夏无酷暑的北亚热带湿润季风气候。，传统上一直以农业经济发展为主，是多年来的国家贫困县和秦巴山区连片扶贫的重点县。紫阳县政府结合当地特殊的自然基础条件，进行了地方政府治理模式创新。2015年11月，国家信访局综合指导司副司长钱永国在紫阳调研时充分肯定了紫阳县能够克服地理条件差、经济基础薄弱等不利因素，积极探索、努力创新，经过多年反复实践论证，在干部选任、行政审批、民意调查、招投标等方面探索出一系列新举措，具有很强的操作性、指导性和推广价值。紫阳县制度安排主要有以下方面：

（一）政务大厅：“全程代理”服务模式的核心机构

政务公开、电子政务、智慧政府一直以来活跃于东部发达省市，似乎在西部基层政府治理中难以落到实处。课题组在调研过程中惊奇地发现，紫阳县两层楼的政务大厅就设在县政府旁边，与县委、县政府低矮拥挤的办公环境相比，政务大厅宽敞明亮，拥有各种现代化硬件设施。全县所有对外办公的业务都可以即时办理，共计251个审批事项。政务大厅实行全年365天无休工作制，这是该县推行基层政务便民服务“全程代理”模式标准化规范化工作的制度创新。据统计，制度运行之初，县、镇、村三级日均接待群众办事117件，通过“零距离”服务，已形成“一窗受理、内部运作、网络处理、电子监察、限时办结、统一送达”的“全程代理”服务模式。同时，对行政审批进行简政放权，涉及审批服务事项的38个部门（251个审批事项）成立审批办公室进驻县政务中心，并由县便民政务服务中心统一办理审批服务事项。四年来（截至2018年1月），政务大厅已受理各类群众办事46万件，制度化地实现了办结率100%，群众满意度达99.8%。

政务服务中心采用电子监察技术，对于即将超过期限的事项，系统会自动进行预警，提高了政务处理效率。在信息和网络时代，将电子信息技术手段和行政工作结合是推动政府职能转变的重要革新。各级政府行政审批中广泛运用电子监察的网络技术，主要是针对政务事项在事前、事中、事后的办事流程、办事效率、合理收费等方面进行全方位监察，以促进政务处理公正透明、优质高效。县政务大厅办事效率提高和电子监察系统的监督和预警提示作用的相关性，可以从政务办理的电子显示时间体现出来。“全程代理”名副其实，县政务大厅就像一个全国一流的政务超市，不仅是一种新技术，更是一种政务电子化处理的新理念。

制度是环境的产物。近几年，紫阳县充分利用互联网环境的优势，不断创新便民服务的精细化，强调以创新为特征的政府架构，积极发展智慧政府，深化政务公开、规范行政审批，进一步优化政务环境，取得了一系列治理成效。这些成效是中央建设法治政府、推进基层政府政务公开化的制度产物。2017年5月，国务院办公厅印发《开展基层政务公开标准化规范化试点工作方案》，提出“先试点、后推开”的工作思路，根据各地区实际情况和政务公开工作的基础，选取了100个县（市、区）作为先行试点单位，重点围绕梳理政务公开事项、编制政务公开事项标准、规范政务公开工作流程、完善政务公开方式等方面进行制度创新。经过一年半左右的时间试点，要求在2018年底前，总结各试点的经验做法，形成可复制、可推广、可考核的基层政务公开标准和规范，为在全国范围内推行奠定基础。紫阳县作为陕西省首批试点单位，重点围绕城乡规划、重大建设项目、财政预决算、税收管理、环境保护、食品药品监管、安全生产、公共文化服务、公共法律服务等九大方面开展试点工作，并结合自身特点努力实现“9+X”政务公开，全面优化“全程代理”政务服务模式。2018年8月，县政府积极与软件公司合作，结合县域政务公开的实际需要，研发了集政务公开、信息查询、便民服务、监督问政为一体的线上线下平台，将政务公开标准目录及信息导入，完成了“实时上网、一站发布、智能推送”的技术革新。紫阳县政务公开与政务服务智慧平台的正式启动运行，成为基层政府政务公开标准化规范化试点工作的创新之举。

（二）“五个一”工作法

从2007年开始，紫阳县委、县政府推出一系列便民措施，逐步形成了联系服务群众的“五个一”工作法。2014年安康市委在全市推广紫阳县“五个一”工作法[4]，其理论内涵如下：

1.一套广纳民意的问政办法。从2007年起，在县城广场公开县级领导、县直各部门主要领导照片、手机、办公电话和分工等信息。每年“两会”前发放“万人问卷”，主动征求群众的意见和建议，从群众最盼望、最迫切的事情入手，确定城乡20件实事，作为县委、县政府工作重点。开通“4411111”（寓意事事都找“五个一”） 便民服务热线电话，24小时受理群众来电。

2.一套直面百姓的联系办法。紫阳县始终坚持把有效沟通作为服务群众的基础，改变过去层层听汇报、逐级发指示的工作方式，拉近干部与群众的距离，打通联系服务群众“最后一公里”。千名县直部门干部与5000个重点户结成包联对子，千名镇干部与7万农户结成固定对子，每月至少登门或电话联系包联户1次，做到突发事件、邻里纠纷、婚丧嫁娶“三必到”；产业发展大户、防汛防滑重点户、矛盾纠纷重点户、贫困低保户和计划生育重点户“五必访”。

3.一套便捷高效的服务办法。建立高效快捷的县、镇、村三级便民服务体系。县上成立政务服务中心，清理行政审批事项，公开县级权力清单，把45个县级职能部门所承担的393项行政审批事项全部纳入中心办理，实行“前台受理，中心审批，后台监管”的审管分离办法，建立全程电子监察、预警系统，规范行政审批行为，公开事项审批过程。乡镇规范建设镇政务服务大厅，与县政务服务中心联网，群众需要办理的事项由镇村干部全程代办。在村级实行机关干部双周轮休制度。

4.一套帮扶到户的增收办法。实行县级领导包镇联村抓示范、县直部门包村联组抓帮扶、乡镇干部包组联户抓服务的“三包三联”帮扶机制，指导镇村组明晰发展思路，制定发展规划，帮助农户选准致富门路，促进农民增收。按照“低山茶叶蔬菜、中山魔芋蚕桑、高山木本药材、库区渔业养殖”的立体农业产业布局，建基地、育龙头、创品牌，大力发展生态高效农业。

5.一套民意导向的用人办法。紫阳县始终坚持把群众满意不满意作为评价干部的重要标准，建立了以民意为导向的干部考核、选任制度，促使干部由被动服务向主动服务、“运动式”服务向常态化服务转变。坚持“重基层、重实绩、重公论”用人原则，优先从镇村一线选拔镇党政领导干部；优先从镇主要领导中选拔县直部门“一把手”；优先从年度目标责任考核排名靠前的单位提拔干部；优先提拔包联工作实、包联农户（服务对象）满意率高的干部。

（三）“包组联户”制度

包组联户制度由城关镇首创，2009年初紫阳县委出台了《关于深化干部包组联户工作的实施意见》，2010年在全县开始实施推广。依托联系服务群众“五个一”工作机制，建立干部包组联户与“政法进村”高度融合的全覆盖服务格局。全县898名镇干部与1445个村民小组7万多农户，1077名机关干部与5896户重点户结成固定包联对子，当好“社情民意调查员、政策法规宣传员、矛盾纠纷调解员”。447名政法干警固定包联230个村（社区），当好“社情研判员、普法宣传员、调解指导员”。该县30多名县级领导带头包信访“钉子案”“骨头案”，且对所包信访案件实行一包到底，全程负责，使一批信访疑难问题得以化解并息访，有效避免了小事拖大、大事拖炸，形成信访积案[5]。

在干部包组联户工作开展过程中，紫阳县不断创新完善相关制度。其一，建立便民服务微博。政府召开包组联户工作专题会议，就便民服务微博操作进行专项培训，形成干部人人都有便民服务微博的机制，干部利用闲暇在微博中更新包组联户工作经验；其二，实行包组联户签到制。联合镇在2012年率先实行包组联户签到制，即在每个农户家门口贴一张包组联户干部签到表，详细记录包组联户干部来访时间与次数，避免包组联户工作流于形式。

包组联户制度促进了干部考核机制的创新。其一，2012年初成立全省首家县级社情民意调查中心，负责年底调查包组联户工作的满意度。工作人员提前将农户电话号码录入系统，随机按比例抽样调查各镇群众，主要调查对镇党委工作的满意度，对村干部工作的满意度以及对包组联户干部工作开展情况的满意度，在全县范围内就满意度进行排名，并反馈给各单位；其二，将群众满意度作为年终干部评比和提拔的首要标准。将满意度调查结果排名作为各镇年终考核评比的重要依据。群众满意度是干部工作绩效和调配的重要风向标，对排名靠前的单位干部，在干部提拔使用中给予优先考虑。

在我国县域治理中存在各种各样的包组联户制度，各地都有自我独特的经验总结，但总的经验是说起来容易做起来难！一般情况是，干部包村的工作安排靠“一个电话”，落实工作靠“一个会议”，工作责任是否落实很难监管。紫阳县的干部包组联户制度彻底打破了传统工作模式，将机关干部推到农村一线，同村组干部一起与农户面对面、心贴心，零距离为他们服务。从各种新闻媒体报道中的群众回访来看，紫阳县的群众对干部主动深入基层、了解民情民意、协调群众纠纷、为民排忧解难的做法是非常满意的，干部包组联户制度是一种行之有效、群众满意的工作机制。这一制度改变了基层干部的工作作风，从村到组到户，责任到人，可以说干部真正地深入了基层，将群众路线践行得很彻底，使群众感受到一种前所未有的“被服务”的亲切感！将群众的满意度作为干部考核机制，可以说，让群众满意就是干部的利益所在。这样以来，将群众的利益和干部的利益有效地结合起来，建立起一种良性的共赢机制，使基层干部工作的积极性很好地被调动起来。

三、服务至上：紫阳治理模式的制度绩效

（一）政府运作公开化

基层政府的权力来自人民的授予，政府信息公开，使政府运作透明化是地方治理现代化的基本要求。为此，紫阳县主动建构了网上政府信息公开平台，列举了政府各部门的权力清单，政务办理实现了透明运行。政务具体细化为“五公开”，即“决策公开”“管理公开”“执行公开”“服务公开”“结果公开”，内设各种类型的公开栏目，例如，重点领域信息公开、政府投资建设项目信息公开、信息公开规定、信息公开目录、信息公开指南、信息公开年报，甚至还可以选择政府各部门，提出依申请公开目录。在信息公开的基础上，政府将为人民服务真正落到了实处。

1.政府财政收支信息的公开化。政府财政收支是老百姓最关心的，也是地方政府最需要公开透明的部分。在反腐败深入基层的同时，要提高政府公信力，最好的办法就是政府财政收支公开，让民众知道地方政府政务运行的具体情况以及提供公共服务的实效性到底如何。政府财政收支的公开性和透明度体现了民众在多大程度上参与了政府的运作。例如，2017年紫阳县地方公共预算收入完成12056万元，其中税收收入完成7611万元，非税收入完成4445万元，全县当年收入总计272863万元。全县的财政收支情况及公共预算等详细数据全部公开透明。

2.部门政务处理信息的数字化。2018年，紫阳县固定资产投资计划通过网络实现信息公开，包括基础设施建设33个，产业融合发展51个，生态环境治理5个，社会民生保障20个，共计4大类109项，对各项目的主要建设内容及规模、总投资额度、项目责任单位、配合单位等进行了详细汇总。其他各部门实行县、镇、村（社区） 三级公开，具体包括每一项目的项目名称、建设地点、建设内容及规模、具体的开工日期、合同竣工日期、信息公开责任单位以及工程进展情况的定期跟踪汇报。政府部门权力和责任通过数字化实现了信息公开，有利于“权责一致”，避免了“模糊政治”。

3.政府与社会网络互动机制的常态化。紫阳县2015年开设“我为‘十三五’规划建言献策”专栏，面向社会各界公开征集对县“十三五”规划编制工作的意见及建议。2016年开展“问政于民、问需于民、问计于民”的万人问卷调查，就工业发展、提升文化软实力、生态建设、加快电子商务建设、创新社会治理、简政放权等多方面的问题主动公开地、全面具体地向群众征询意见。2017年开展“党风政风行风”问卷调查，了解群众对政府党风廉政工作的满意度。2018年再次进行“问政于民”万人问卷调查，同时新增“政务公开满意度”和“城市管理满意度”两大问卷调查。政府通过网络问卷调查方式，将群众问政、参政做到实处，问政内容更加多元化，问政过程与方式更加快捷化，建构网络化的政府与社会互动平台，扩大了社会参与度，广泛凝聚民智民意，增强了政府决策的科学性和可操作性。

此外，县政府办公室每月以文件的形式将政府服务中心的工作及考核情况在网上进行汇总通报，就当月业务具体办理情况、日常表现及考勤、群众满意度测评以及是否加分等事项进行如实汇报，并附有当月详细的各部门窗口量化考核分数表和各镇便民服务中心办件量一览表，对优秀部门及时表彰。紫阳县不仅将政务考核和运行情况科学化管理，公开接受群众的监督，而且在政府阳光运行的同时建立了有效的激励机制，将政府工作人员的积极性与政绩结合起来，在一定程度上可以说实现了“人”的现代化管理，不仅克服了传统官僚体制下基层公务员工作积极性不够、办事拖沓、责任意识淡薄等多种制度性弊端，而且从根本上解决了长期以来地方政府主导下绩效考核的制度困境。政府运行机制通过电子网络实现了制度化，构建了真正意义上的服务型政府。

（二）便民服务智能化

紫阳县的便民服务形式实现了县域“互联网+”的政务模式。2012年1月在全国首创了社情民意调查中心，由“4412340”民调电话和“4411111”热线电话组成，全年每天24小时受理群众来电，全方位为群众提供惠民政策咨询、投诉求助等政府公共服务和社会便民服务。2015年该中心引入ISO9001质量管理体系，借助信息化技术，对全县镇村组及行业系统部门进行统一编码，建立了覆盖县、镇、村民情信息的大数据云平台[6]。

政府网站汇聚了各种公开信息，各部门网上办事指南及实时跟踪监测。紫阳县委、县政府领导还率先在县城广场公开自己的照片、手机号和分工，随后拓展到全县所有干部；全县1000余名45岁以下干部均开通了个人实名制便民服务微博，主动把县内县外的联系服务对象加入自己的微博、微信、QQ群里，并分镇、分部门建成微博群组，与群众互动交流。群众“有事找政府”是非常便捷的，不存在联络渠道不畅通的现象。

（三）信访治理法治化

通过包组联户的制度安排，紫阳县近五年连续获评信访“三无县”“市信访工作先进单位”“市对县信访年度考核第一名”。作为国家级贫困县，紫阳县曾一度被列为信访问题多发的“重点管理县”，在政府主导下，积极探索行之有效的化解群众矛盾的具体办法，该县在232个村（社区）推选1000多名信访信息联络员，及时掌握相关信息，每月形成苗头性信访信息报送机制，将基层信访问题通过该机制向县信访局报送，及时收集群众信访信息，有效地把信访问题消除在萌芽状态[5]。

在信访治理过程中，紫阳县形成了《信访信息日报告制度》 《信访联席会议制度》、“三调联动”（人民调解、行政调解、司法调解衔接联动）等工作机制。面对有各种特殊问题的信访户，领导干部主动带头深入群众，实行定点“包组联户”，干部和群众面对面协商解决问题。同时，努力探索在法治框架内化解矛盾纠纷，把问题解决在基层，把矛盾化解在基层。据统计，2014年全县接待群众来访297件722人次，较上年下降4.8%和7%；近几年国家重点建设项目在该县征用土地、拆迁、棚改的过程中非正常上访事件发生率为零[5]。

信访问题的解决是政府进行社会治理创新的重中之重，政府是化解危机实现有效治理的核心主体。基层社会问题具有很强的复杂性，干部包组到户可以把事情的来龙去脉搞清楚，通过协商调解的方式，有针对性地提出解决方案，彻底化解矛盾，某种程度上可以说，这种方法是对我国信访制度的补充，实现了从群众主动“上访”向干部主动“拜访”的转变，有效地缓解了基层矛盾，实现了农村社会的有效治理。紫阳县2016年政府工作报告中明确提出，扎实推进依法治信访，强化信访问题源头治理，妥善化解信访热点难点问题。2018年政府工作报告中继续创新“三调联动”机制，加强矛盾纠纷排查调处，下大力气化解信访积案。县信访接待中心被陕西省综治办、省信访局表彰为先进单位，这充分说明紫阳县的信访治理成效显著，具有一定的创新性和示范效应，值得肯定。

四、县域政府主导型治理模式的制度经验

（一）实现了服务型政府从理念到制度的主动转化

紫阳县的经验表明，政府主导下的治理机制是一种建立在科学决策基础上、行之有效的、真正以群众利益为核心的创新模式。

第一，紫阳县的制度创新是真正建立在以群众满意度为目标的基础之上的科学决策，一切从县域实际出发，让群众方便、满意、放心、踏实，这是最根本的决策理念。

第二，把制度做实，用足。服务型政府首先是一种理念，但更重要的是建构制度。制度是政府主导下的顶层设计，对基层来说，制度一定要源于生活，切合本土县情，而不是空中楼阁。紫阳县的包组到户和政务公开都是行之有效的工作机制，不但制定了政务的具体工作时间，而且制定了考核、奖惩措施，不搞模糊政治，避免“假大空”。紫阳政府作为基层政府，实现了制度现代化，落实了中央提出的国家治理现代化的要求。

第三，基层政府权力实现合理化配置。包组到户是一个权力下放的制度创新，政务服务大厅则是一个典型的权力集中的制度创新，实践证明，只要合理化配置权力，基层政府的很多问题都可以得到有效解决，人情的因素减少了，制度的理念加强了，所谓“小官大贪”的腐败现象也可以得到有效遏制。

（二）形成了西部县域政府治理网络化的本土模式

网络化治理由斯蒂芬·戈德史密斯和威廉·埃格斯提出，“网络化治理代表了四种发展趋势的集合，它将第三方政府高水平的公私合作特性与协同政府充沛的网络管理力结合起来，然后再利用技术将网络连接到一起，并在服务运行方案中给予公民更多的选择权”[7]。网络化治理模式具有专门化、创新性、速度快、便捷性等特点，其核心在于高度重视政府对网络的把握能力，政府需要关注“如何能够把完成任务所需要的各种资源集结在一起”，这就从根本上变革了传统政府的治理理念和治理方式。

网络作为新媒介，在紫阳县政府主导下初步形成了治理多元主体之间的依存和互动关系，在治理过程中协同与合作成为常态，治理组织间由此建立了良好的伙伴式合作，一套较为完整的沟通、协调、交流、互信机制正在逐步构建中。由于西部县域治理的特殊性，西方话语中强调的网络治理多元主体之间的平等地位在紫阳县目前治理机制中并不具有适用性，网络的功能更多的是媒介作用，网络治理的机制依赖于政府的主动性建构，政府是推动网络化治理的主要力量，甚至是源动力，这也正是当下中国西部地区县域治理模式的特殊性。

紫阳县在探索治理模式的过程中，已经初步走出了地方政府传统的治理模式，在未来继续推进治理体系现代化的进程中，还需要在此基础上继续大胆探索，创新新的地方治理范式，即多中心网络化治理。真正的地方网络化治理体系包含了地方各级政府部门及其工作人员、企业以及各类社会中介组织、公民个体等所有的地方公共行动主体，是一个规模庞大、结构耦合、功能完备的地方治理网状体系[8]21。我国目前的地方治理层级在体制上分为五级，每一级政府部门都是地方治理网络的一个结点，是本区域或本层级地方治理的中心。紫阳县治理模式从县域政府治理改革出发，从县域层面构建政府主导型的治理机制，逐步推进中国地方治理体系的现代化，实践“政府主导—参与互动—网络治理—合作治理”的治理之路，这种本土化的创新型治理模式和地方政府的治理精神具有重要的借鉴意义。

五、可能存在的问题：治理的持续性与制度保障

地方政府治理作为一个持续的过程，包含了建立愿景、组织规划、战略合作、评估效果、反馈信息等一系列环节，形成了一个闭合循环的回路，从而推动着地方公共事务和地方治理的有序开展。治理的每一次成功并不意味着治理的结束，而是为下一次治理做好准备工作，是更大范围内治理的一个小部分。我们每个人和每个组织可能是处于整个治理网络中的一个小网眼和结点，负责整个治理过程的某一或者某几个小的环节，正是由于千千万万个这样的组织和个人的分工协作，才构成了完整的治理网络体系，保证了整个治理过程的有序和持续开展[8]23。

对于政府主导型的县域治理模式来说，政府主要领导职位任职人的频繁流动成为治理过程能否持续进行的根本保障。按照我国现有干部选拔机制，县域领导异地为官，流动性强。而县委书记作为县委常委之首，掌握着一县之决策权，学界将县域治理称为“一把手”政治。他们不仅是县域治理运作的核心行动者和县域地位群体的典型代表，而且拥有绝对的权威性资源，是县域治理结构中的精英，担负着公共治理的主要责任。以县委书记为代表的县级政治精英在干部录用上往往受到上级决策者的高度重视，但同时也凸显出县域干部管理体制的特殊性和县域政府治理持续性之间的结构性矛盾。对于地域性差异明显的西部地区来说，如何在现有干部管理体制下从制度上保障地方政府治理的有效性和持续性？如何通过法治与人治并重的治理方式获得更加理想的治理效果？这些问题还需要进一步深入研究。