试论中国公共政策制定的几个转变

蔡正道

（中共重庆市委党校，重庆 400041）

试论中国公共政策制定的几个转变

蔡正道

（中共重庆市委党校，重庆 400041）

公共政策是政府分配公共利益，调整利益关系的公共行为。改革开放30多年以来，中国公共政策从无到有，经历了几个重大的转变。从制定动力机制来讲，实现了由倒逼推动到主动回应的转变；从制定主体上讲，实现了从单一主体到多元主体的转变；从制定过程上讲，实现了从封闭向开放的转变；从制定目的上讲，实现了从管理向服务的转变。

公共政策；转变；开放；服务

随着人类科学技术的不断发展，专业化分工越来越细，人类面临着越来越复杂的社会问题和矛盾。在这种情况下，作为公共权力机构的政府就要提高处理复杂社会事务的能力，维护公民利益和社会秩序。公共政策学应运而生。公共政策学就是研究政府如何制定公共政策，化解社会矛盾，更好地履行经济和社会服务职能的学科。关于公共政策的定义较多，美国公共政策学家托马斯·R·戴伊的观点具有代表性。他认为：“公共政策学就是政府选择做与不做的事情，公共政策涉及调节个体行为、构建官僚体系、分配利益、征税，或者同时完成这些事务。”[1]改革开放后，我国兴起了公共政策学科，开始研究政府如何科学设定政策问题、制定政策和执行政策等一系列重大理论问题。30多年来，我国公共政策学得到快速发展，政府制定和执行公共政策更加科学和规范。作为公共政策重要环节的公共政策制定也得到了较大发展。本文尝试从公共政策制定的动力模式、主体、过程和目的四个方面对我国公共政策在制定阶段上的转变做出梳理和总结。

1 动力机制：从倒逼推动到主动回应

中国公共政策制定的动力机制过去很长一段时间内属于倒逼推动型的，即原有的政策本身不合理或没有达到协调利益关系满足社会需求，使得社会矛盾越积越多，最后通过某一重大公共事件爆发出来，社会和舆论的普遍关注给了政府巨大的压力，迫使政府正视现有政策存在的问题，制定新的政策以化解社会矛盾。比较典型的例子是2003年3月发生在广州的“孙志刚事件”。孙志刚是一名大学生，在一天晚上前往网吧的路上因未带身份证而被民警视为“三无”人员遣送至收容站，后在收容站遭殴打致死。此事引起社会广泛热议。两个月后，北京大学三名法学博士俞江、腾彪、许志永向全国人大常委会呈交了《审查城市流浪乞讨人员收容遣送办法的建议》，建议废除 《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》。经过研究，同年6月20日，国务院颁布了《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法 》，实行了21年的《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》同时废止。至此，“孙志刚事件”告一段落。从这个案例中，我们可以看到新的救助管理办法是政府迫于社会压力和矛盾被动制定的，如果没有“孙志刚事件”的发生，这个不合理的侵犯人身自由的政策还会实行下去。

倒逼推动式的政策制定使政府处于一个被动的状态，政府不能有效协调和解决社会矛盾和风险，不能准确把握社会事务日趋复杂化和利益格局不断调整的客观趋势，已经远远不能适应我国社会现实的需要。进几年来，我国政府公共政策制定逐渐主动起来。政府往往能准确把握社会发展趋势及可能发生的社会风险，及时制定出相应的公共政策，满足社会公众的需求，取得了良好的社会效果。如为了激发企业的创造性和社会活力，下放或撤销多个行政审批权，并制定实施了三证合一政策，降低了企业和个体工商户的时间成本。针对我国已进入老龄化社会，老年人不断增多和人口红利逐渐减少的现实，国家有计划一步步地制定了放开二孩政策，鼓励生育。随着我国城乡一体化建设的推进，为了使农村居民享有与城市居民同等的公共服务，国家在有步骤推进户籍制度改革的同时，也制定了相应的政策。今年11月，国务院颁布了《居住证暂行条例》，规定符合条件的城市流动人口可以享有同城市户籍人口同等的基本公共服务。这将极大地解决城市流动人口社会保障及子女就学难等问题，有效地化解社会矛盾。公共政策制定动力机制由倒逼推动转向主动回应，反映出我国政府具备了较强的审时度势的能力，能有效防范社会矛盾，疏通社会梗塞，有效地提高政府社会管理的水平。

2 制定主体：从单一主体到多元主体

公共政策由谁制定，哪些主体有权利参与公共政策的制定，这是公共政策研究不可回避的问题。从公共政策发展历程来看，公共政策制定主体经历了由具有排斥性和垄断性的单一制定主体到具有包容性合作性的多元制定主体的转变。单一制定主体中，只有官方政策制定者拥有制定公共政策的权力，将各种非官方制定者如社会组织、公民排除在外。“官方政策制定者是指那些拥有合法权威制定公共政策的人。”[2]我国过去在公共政策制定上就存在公共权力机构垄断政策制定权的情况。由于政策制定者信息来源单一，对社会形势和社会问题分析把握不当，很多公共政策是制定者“拍脑袋”决定的，使得制定出台的公共政策脱离社会发展实际，不能有效协调社会利益关系，处理社会矛盾。同时，政策制定者出现自利化和部门保护主义的倾向，制定的公共政策只满足了部门利益却未能体现公民利益，与公民利益产生了很大冲突，最终激化了社会矛盾。

公共政策制定由公共权力机构垄断的模式所产生的政策脱离社会实际、无公意性等种种弊端已经极大影响了政府社会管理水平，激化了官民矛盾，因此必须要加以转变。随着社会经济的快速发展，人民的权利意识和参与公共事务的意识逐渐增强。各种社会团体、企业和个人要求参与公共政策的制定，希望公共政策能体现出他们的利益诉求。社会各种利益主体的兴起已是不争的事实，政府逐渐认识到社会多方参与制定公共政策的重要意义。公共政策处理的是公共利益关系，以实现人民利益为根本目的，必须要倾听利益相关方的各种意见，充分吸收他们的利益主张，使公共政策接地气。近几年来，社会团体、企业和公民参与公共政策的制定逐渐常态化，参与方式主要分为两种。第一种是通过网络问政参政的方式影响公共政策的制定。目前各级政府都开通了微博和微信，为社会各方参政提供了重要的平台。社会各利益主体通过在微博上留言或在线交流，表达各自的关注点和看法，为政府决策提供大量可供参考的信息。第二种是通过参加座谈会，表达自己的利益诉求和对公共事务的看法，从而影响公共政策的制定。如国务院不定期地召开经济形势座谈会，听取私营企业负责人和专家学者对当前经济形势的看法和建议，以制定合理的经济政策。在每次全国人大会召开前夕，国务院都会召开座谈会，听取企业负责人、专家学者和基层工作者对政府工作报告的意见和建议，使政府工作报告更能反映社会发展的需求。此外，各级地方政府也召开了不同形式的座谈会，听取社会多方人士的意见，以制定更科学有效的公共政策。公共政策制定主体由单一向多元转变，体现出我国公共政策制定更加科学和民主，也反映出政府尊重公民的权利意识，这对于我国公共政策制定水平的提高无疑具有积极意义。

3 制定过程：从封闭走向开放

公共政策的制定过程是封闭的还是开放的，决定着公共政策的科学性和有效性。政策制定不是静态的概念而是动态的过程，它通常是指“为解决公共问题而提出相关的、可接受的行动建议(通常被成为备选方案、政策建议或可选方案)的过程”[2]。显然，政策制定包含问题界定、议程设立和政策制定三个方面。封闭性的政策制定过程最终会形成不合理的僵化的公共政策，我们可以从政策制定过程的三个方面加以分析。首先从问题界定上讲，什么样的问题才算公共问题或必须由政府才能解决的问题，这是公共政策制定过程中首先要解决的问题。在封闭型的政策制定过程中，由于政策由政府单一制定，缺乏社会参与，对于什么是公共问题或必须由政府才能解决的问题认识不清，出现一些不必要的政策。如前几年广州市政府出台禁令禁止市民穿睡衣上街。市民穿睡衣上街属于个人行为，有没有上升为公共问题有待分析，在这种情况下政府干预出台政策可能会产生适得其反的效果。其次，从议程设定上讲，封闭型的政策制定过程由于缺乏公开性和社会监督，政策制定者在议程设定上有很大的自由选择空间。政策制定者往往将一些有利于部门利益的政策提上议事日程，并与一些利益集团勾结，使反映利益集团利益的政策草案进入政策讨论环节，而将一些亟待解决的社会问题或体现公众利益的政策草案隐藏起来。最后，从政策制定上看，在封闭型的政策制定过程中，“政府内各政策制定部门是政策方案的主要提供者,在备选方案中没有来自政府外的竞争,大部分政策方案是从其他的实践经验中发现改变或改造的,有的甚至就是对上级决策的二次决策”[3]。这就使得政策缺乏客观性和科学性，达不到解决社会问题的目的。

公共政策制定过程的封闭性造成的政策未能反映实际情况和处理社会关系的弊端，已经在社会上积压了越来越多的问题，而政府又不能很好地解决这些问题，严重影响了社会的稳定。随着信息化社会的到来，自媒体逐渐增多，使得政府放开政策制定过程，允许公民对公共政策的制定进行监督。如政府在制定政策前，首先要调查清楚哪些问题已经影响到公共利益和社会秩序，必须要加以解决。政府通常会派调研组赴各地调研，了解不同行业的发展情况及其问题，听取不同职业人士的建议，初步确定政策问题。在政策问题讨论阶段，政府召开协商座谈会和听证会。首先陈述对政策问题界定的过程，其次听取社会各方人士对这项政策问题是否可进入议程环节的建议，最后通过补充新的内容使政策问题更具有针对性。在最后的政策制定环节，政府也更加包容和开放，社会团体、企业和公民个人可以以不同方式参与政策的制定，使公共政策更具科学性和民主性。公共政策制定过程由封闭性走向开放性说明了我国民主政治的发展，政府在决策科学化和民主化方面迈出了一大步。这一转变有利于公民权利意识增强和公民社会的发展，也有利于构建良性互动的政府与社会、政府与公民的关系。

4 制定目的：从管理到服务

制定公共政策无疑是为公民提供更好的公共服务，公共政策的本质在于其公益性和服务性。法国政治思想家卢梭认为：“公意是全体人民的共同意志,公意只着眼于公共的利益。”[4]这就需要政府制定公共政策要以为公民提供公共利益和公共服务为根本目的。但我国过去很长一段时间内，政府制定公共政策是从管理的目的出发，便于对公共事务的处理，往往会出现治标不治本的现象。看似解决了问题，实际上未能认识到问题产生的深层次原因。我国公共政策制定的管理目的源于两个方面。一是全能主义体制的路径依赖。全能主义体制将权力伸向社会的各个方面，政府全面控制社会和私人生活，将公民作为一个被管理者看待，扼杀公民的自主意识。二是政府的执政观念较落后。以往政府一直强调其政治统治职能，淡化社会服务职能。这一观念使得政府将社会作为机械化个人的组合体，通过强制公民接受以达到管控社会维护社会秩序的目的。特别是中国人口众多，社会事务复杂，这也是政府将便于管理作为其政策目的的重要原因。以各级政府推行的暂住条例为例，暂住条例的内容大多是限制暂住人员的各种行为，没有对暂住人员应当享有哪些权利作出规定。政府机构通过限制暂住人员的各种行为以达到城市社会稳定的目的，很明显是出于便于管理的目的制定的公共政策。

随着社会流动和区域交流的频繁，政府的执政理念发生了明显转变，政府逐渐加强社会服务职能。“政府组织由公众创建，为了公共利益而存在，并对公众负责。”[5]对公众负责就要以实现公众利益作为政策制定的出发点，为公民提供更好的服务。近几年特别是党的十八大以来，政府推出的各项政策明显具有服务性。比如，近两年来，各地政府推出政策，允许身份证遗失人员就近办补办手续，无需回户籍所在地派出所办理。这项政策减少了公民办证的时间成本，得到广大公民的支持。各地也在研究异地高考问题，尽早出台新的异地高考政策，方便随迁子女的考试。2016年11月国务院颁布了《居住证暂行条例》。条例赋予了城市流动人口基本的公共服务权利，包括就业、医疗、社会保障和教育，有利于保障了城市流动人员的基本权利，在社会上引发了强烈反响。公共政策制定的目的从管理向服务的转变是我国公共政策所取得的最大进步，它说明公共政策制定者在观念上有了重大转变，是服务型政府建设的重要体现，标志着我国的公共政策和公共服务水平进入了新的阶段。

5 结语

中国公共政策理论在国外公共政策理论的引介和中国社会急剧变迁的背景下发生了巨大变化。本文分别从制定动力机制、制定主体、制定过程和制定目的四方面阐述了中国公共政策所经历的重大变化和取得的显著成就。但目前公共政策还存在着许多需要解决的问题，如公意性不足，受利益集团影响等。党的十八届三中全会提出推动国家治理体系和治理能力现代化建设，为中国公共政策理论的发展描绘了蓝图、指明了方向。公共政策作为国家治理的工具和手段，其科学性和民主性决定着国家治理能力。因此中国公共政策要在总结以往经验和教训的基础上，以提高国家治理能力为根本目标，推动公共政策新的发展。

[1]托马斯·R·戴伊.理解公共政策[M].谢明，译.12版.北京：中国人民大学出版社,2011:1.

[2]詹姆斯·E安德森.公共政策制定[M].谢明，等译.5版.北京：中国人民大学出版社,2009:55,120.

[3]郭涛,杨莹.封闭性与开放性公共政策制定——两种公共政策制定模式的比较[J].社会科学论坛，2005(2): 20-22.

[4]卢梭.社会契约论[M].何兆武，译.北京：商务印书馆, 1980:19.

[5]欧文·E·休斯.公共管理导论[M].张成福，马子博,等译.4版.北京：中国人民大学出版社,2015:143.

责任编辑周丁力

Study on the Transitions in the Public Policy-making of China

CAI Zhengdao
（Party School of Chongqing Municipal Committee of CPC,Chongqing 400041,China）

Public policy is the public behavior which the government allocates the public interest and adjusts the benefit structure.The public policy of China has experienced several major transitions since Reform and Opening-up for more than 30 years.It has realized the transition from forced push to active response in terms of making dynamic mechanism from a single main body to multiple main bodies in terms of policy-making bodies from closing to opening in terms of making procedure and from managing to serving in terms of the making purpose.

public policy;transition;open;services

D630

A

1674－5787（2017）01－0029－04

10.13887/j.cnki.jccee.2017（1）.8

2016-12-07

蔡正道（1990—），男，湖北仙桃人，重庆市委党校政治学理论专业硕士研究生，研究方向：政治学理论与方法研究。