网络社会组织的发展与监管研究

戴 伟

（中共河南省直机关党校，河南 郑州 450002）

社会组织在满足社会公众的多元化需求方面有着独特的优势，对促进社会发展的作用不可替代。网络的普及与发展对社会组织产生了重要的影响，越来越多的社会组织依托网络平台而建立。我国网络社会组织的发展尚处于起步阶段，总体水平较低，存在公信力低下、对政府过度依赖等一系列问题。如何促进网络社会组织的良性发展，成为社会管理创新的一个难点问题。政府应该转变传统的监管理念，引入“政府主导、社会组织协同”的合作模式，减少行政干预，为网络社会组织提供必要的支持和最大程度的自由发展空间，这样不但可以发挥政府的力量，而且又兼顾了社会需求。构建以党的领导为根本、以政府规制为保障、以组织自律为原则、以社会监督为动力的多元互动网络，是推动网络社会组织健康发展与社会管理创新的必然选择。

1 网络社会组织概述

一般来说，社会组织指的是除政府、企业之外的第三类组织。美国霍普金斯大学教授莱斯特·萨拉蒙经过综合比较研究，认为社会组织具备五个基本特征：“第一，组织性，即这些机构都有一定的制度和结构；第二，私有性，即这些机构都在制度上与国家相分离；第三，非营利属性，即这些机构都不向他们的经营者或‘所有者’提供利润；第四，自治性，即这些机构都基本上是独立处理各自的事务；第五是自愿性，即这些机构的成员不是法律要求而组成的，这些机构接受一定程度的时间和资金的自愿捐献。”[1]所谓网络社会组织是指一定数量的人通过互联网平台，按照一定的目的、兴趣、任务聚集在相对开放的虚拟空间，自发地开展某种话题讨论，网上网下开展活动的集合体，它具有开放性、虚拟性、自发性、不稳定性和参与性等特征[2]。

网络社会组织是依托于网络平台而建立的各种正式和非正式的组织，和政府职能互补，有助于促进网民的政治参与、推动公益慈善事业发展。

1.1 网络社会组织和政府职能形成互补，有利于社会管理的创新

社会的多元化发展以及政府在提供公共服务时向中位选民倾斜，导致政府进行社会管理和提供社会服务已经不能满足全体社会公民的需要。而网络社会组织则具有更接近社会公众、运作成本低、执行效率高等优势，可以弥补政府在公共管理和社会服务等领域的不足。网络社会组织应尽可能承担社会性、群众性以及公益性的公共服务职能，促使政府职能从侧重微观管理向间接宏观调控转变。网络社会组织在医疗、教育、文化等方面能够提供更细致的服务，在为弱势群体和特殊群体服务时更具亲和力，当公共危机发生时，网络社会组织可以通过实施社会救济等行为缓解政府的压力。网络社会组织大多是由社会公众自发形成，形式多样化，参与社会管理更灵活，网络社会组织协助政府更好地加强社会管理，有利于我国社会管理创新。

1.2 网络社会组织是公民有序政治参与的载体，是推动社会主义民主政治建设的重要力量

改革开放以来，我国的社会结构发生了巨大的变化，社会利益主体呈现多元化和复杂化，不同利益体之间的矛盾和冲突更加激烈，各类网络社会组织为不同利益主体与政府之间的沟通架起了桥梁，促进了公民有序政治参与。网络社会组织产生于基层，更容易深入群众，具备客观公正的特性，不但对政府可以实施有效的监督，而且对社会矛盾所导致的公共危机能及时预警。网络社会组织与政府之间的合作伙伴关系使其更适合承担政策上情下达的任务，让社会公众更好地了解政策，促进政府公共政策的顺利实施。网络社会组织通过协调和对话把政府、公众等利益群体联系在一起，减少和缓解了不同群体之间的矛盾，为公众参与政府决策与社会管理建立了平台，推动了我国社会主义民主政治的发展。

1.3 网络社会组织推动了公益慈善事业的发展，促进了社会和谐

在我国市场经济高速发展的同时，随之出现了贫富差距不断加大、区域与产业发展不平衡等现象，产生了残障人士、下岗职工、贫困家庭等生活在社会底层的弱势群体，而从事公益性事业的网络社会组织则缓解了这些社会问题。公益性社会组织致力于服务社会和公众，运用自身专业化的服务，为整个社会或某个特定群体如弱势群体，提供公共服务和产品[3]。公益性网络社会组织主要包括福利基金会、医疗救助基金会、环境保护组织，等等。公益性网络社会组织倡导关怀人、爱护人、尊重人、以人为本的人道主义精神，追求的是公共利益，目标是社会和谐，他们以高尚的志愿精神，通过无私的奉献推动社会公平正义，为社会安定有序发展做出了积极贡献。

2 网络社会组织的发展与监管困境

2.1 网络相关法制建设滞后

在互联网普及之前，传统的社会组织就存在身份不明确的问题，而且组织内部教唆犯罪、侮辱诽谤、侵犯知识产权等违法行为时有发生。随着网络社会组织的兴起，这些问题更加突出，法制建设滞后所带来的影响制约了网络社会组织的健康发展。网络过度自由化和匿名性等特征使部分网民的道德意识和法制观念淡薄，导致虚假信息的传播，为谣言的制造和扩散提供了温床。互联网造就了一些特殊的利益群体，如网络营销公司、网络公关公司等，这些群体由于缺乏有效的法律约束，很容易出现侵犯网络知识产权、网络人权等行为，更有甚者，为了达到某一目的，恶意制造一些具有导向性的舆论或者谣言混淆视听。随着负面消息或谣言的传播和扩散，逐渐会出现一个舆论场，很多不明真相的群众会被卷入其中，沦为进一步传播负面消息或谣言的工具。如果政府不能及时阻止负面舆论的扩散，对社会公众的控制程度不断降低，网络无政府主义的产生将不可避免。网民与网络社会组织的合法权益都需要完善的法律法规来保护，互联网环境特殊、自由度高，传统的法律法规已经无法约束某些网络行为，如果不及时出台相应的法律法规，网络违法行为得不到遏制，网络社会组织的发展就可能走上歧途，影响到社会的和谐与稳定。

2.2 政府对网络社会组织的监管不合理

首先，政府对网络社会组织的管制过于苛严，影响其自由发展。每一个网络社会组织在设立之时都必须有政府机构作为其业务主管单位，网络社会组织是否能够顺利审批以及其发展方向是和业务主管单位的利益紧密联系在一起的，网络社会组织的负责人通常有着政府背景甚至是由政府官员兼任。虽然网络社会组织承担了一部分政府的社会管理职能，但是业务主管部门还是会设置关卡，施加过多的行政干预。部分政府部门和官员由于受到传统观念的影响，过分注重体制内外差别，对网络社会组织缺乏信任、存在偏见，忽视网络社会组织的重要作用，对其缺少必要的扶持。事实上，政府仍然是唯一的社会管理主体，网络社会组织丧失了自由发展的空间，网络社会组织的作用难以有效发挥。其次，网络过度自由化和匿名性等特征会导致虚假信息的传播，而政府对互联网缺乏有效的监管。社会公众通过网络参与慈善捐赠等网络社会组织活动时很容易受到欺骗、落入陷阱，不但伤害了民众的爱心、影响民众的热情，而且使真正从事公益服务的网络社会组织遭受信任危机，政府的公信力也会随之下降。另外，随着信息技术的逐渐深入，涉及到合法性等诸多问题，相关政府部门应该分类管理，明确其身份，加强监管和引导。

2.3 网络社会组织内部管理机制不完善，公信力不足

我国多数网络社会组织面临着结构不合理、内部管理混乱等问题。很多网络社会组织带有浓厚的行政色彩，政社不分、职责不明，混乱的管理方式使腐败有了可乘之机。网络社会组织在人力资源配置和管理上也存在弊端，获取人才缺乏固定的渠道，难以吸收专业的人才，导致职员整体素质偏低。由于网络社会组织多属于非营利性，在调动职员主动性和积极性方面缺少有效的激励机制，最终影响到了网络社会组织的社会管理和公共服务效果。公信力是网络社会组织发展的根本动力，一些网络社会组织财务制度不完善，财务信息不透明，损害了网络社会组织的公信力。特别是一些慈善组织，捐助资金的流向和用途没有对外公布，捐款人必然会产生质疑。红十字会就是最典型的案例，自从出现信任危机后，社会公众对其举行的一切慈善活动均表现出抗拒的态度。作为公民社会的重要组成部分的、影响力重大的慈善组织，其工作必须具有极高的透明度，这样才能铸就其公信力，才能促成公民和公益组织之间相互信任[4]。另外，网络媒体以及网民的素养差异增大了网络舆论被操控的可能性，也会使网络社会组织的声誉受到影响。网络社会组织所面临的管理混乱和信任危机的困境，不仅制约了自身的健康发展，而且为政府和网络社会组织展开良好的协作设置了障碍。

2.4 网络社会组织过度依赖政府，主体性地位缺失

网络社会组织对政府的依赖有两方面原因，首先是观念层面，无论是政府、社会公众还是社会组织本身都存在传统的观念，认为社会组织产生于社会但是必须紧紧依靠政府，应该按照政府的意愿组织活动。其次是资源层面，网络社会组织可以从政府和社会两种渠道获取必需的资源，相对来说政府所能提供的资源对网络社会组织的生存和发展更为重要。在政治上，政府可以赋予网络社会组织合法性，政府作为社会的管理者，对网络社会组织相关政策法规的制定起着决定性的作用。由于多数网络社会组织都是非营利性组织，所以在经济上高度依赖政府的支持。政府凭借其特殊地位，在权力资源配置上具有绝对优势。因此，政府控制着网络社会组织赖以生存和发展的政治经济命脉。不可否认，政府在领导、资金、目标等方面发挥着不可或缺的作用，但是如果网络社会组织对政府过度依赖，缺乏自主发展的动力，就会使自身变得非常脆弱，一旦离开政府的支持就很容易瓦解。过度依赖造成政府和网络社会组织地位不平等，阻碍了双方合作关系的良性发展。

3 促进网络社团健康发展的对策

3.1 加强对互联网的管理与立法

互联网管理必须采用政府治理与网络社会自治相结合的模式，通过政府主导、社会协同、公众参与来共同解决出现在网络上的社会问题，协调社会关系、化解社会矛盾，为网络社会组织提供健康发展的环境。针对近年来出现的微博、微信等新媒体，相关部门要转变传统的网络管理思路，从结构和层次上重新设计，以引导为主、管理为辅，在确保自由开放的新媒体环境的同时，要对网络道德失范和违法行为进行有效地监督和治理。长期以来，我国的互联网信息管理立法相对滞后，特别是针对新媒体的相关法律法规存在空白，虽然这种现状正在逐渐改善，一些新的规章制度正在陆续出台，但是这些规章制度大多比较分散、孤立、不协调，而且没有上升到法律层面。当前我国亟需出台一部符合我国国情和新媒体发展的网络法，形成一个由网络法为核心的、由行政法规和行政规章制度为补充的完整的法律体系。和谐稳定网络环境的构建，不仅仅是政府的职责，更需要网络组织与社会团体的协助以及网民道德自律。要发挥网络意见领袖的信息掌控和扩展优势，同时还要借助网络主流媒体平台，适时引导舆论风向。另外，在加强网民道德自律方面应提倡网络实名制，可以采取“后台实名、前台匿名”的方式，既实现了监督网络行为的作用，又体现了对网民的自主性和隐私权的尊重。

3.2 转变管理理念，完善网络社会组织治理机制

由于传统观念的影响形成对网络社会组织的错误认识，致使政府部门和工作人员对与网络社会组织合作持怀疑态度，对网络社会组织的管理主要是以控制为主。网络社会组织可以在社会治理领域发挥重大作用，弥补政府的不足。政府应该转变以往对网络社会组织的偏见，重新审视和界定与网络社会组织的关系，从以控制为主的管理理念转向以服务为宗旨的治理模式。“治理是指在一个既定的范围内运用权威维持秩序，满足公众的需要。其目的是在各种不同的制度关系中运用权力去引导、控制和规范公民的各种活动，以最大限度地增进公共利益。”[5]首先，政府要重视发挥网络社会组织的自治与服务功能，在规范管理与放权之间找到平衡点，以政社分开为前提，明确权责，开辟出政社合作的新途径。同时发挥政府的主导性优势和网络社会组织的亲民、运作灵活等特性，为网络社会组织提供必要的服务和支持，引导和规范网络社会组织的发展方向。其次，要完善网络社会组织的监督与评估，可以引入社会评估机制，采取设立权威的评估机构，制定科学的评估体系，使政府从管理向监督逐渐过渡。政府管理理念的转变为政府和网络社会组织共同协调发展提供了前提条件。

3.3 促进网络社会组织的自身建设，实施信息公开，提高公信力

网络社会组织自身能力的强弱决定了与政府的合作关系是否能够良性发展，网络社会组织成员的政治觉悟和对国家法律法规以及政府政策制定实施的了解是网络社会组织与政府构建良性合作关系的前提。网络社会组织应通过提高成员素质，加强成员的公民意识等途径来提高服务社会的能力。网络社会组织还要加强自律建设，要明确建立有效约束组织行为的自律标准，培养成员的自律意识，防止腐败和暗箱操作的现象，不断提高队伍的整体廉洁水平。要加大资金流向、运作程序、服务对象等信息公开力度，增加网络社会组织实际运作的透明度，接受社会公众的监督，让权力在阳光下运行。信息公开是提高网络社会组织公信力最直接、最行之有效的措施，有利于公民的知情权、表达权、监督权得以充分保障。网络社会组织的信息公开不仅要继续发挥传统媒体的权威优势，还要与时俱进，借力于信息发布快捷、传播迅速的互联网，创新信息公开方式。网络社会组织成功树立诚信形象，必将提高社会地位，赢得社会公众的支持，在与政府合作的社会管理中发挥更重要的作用。

3.4 平衡与政府之间的关系，保持相对独立

网络社会组织在处理与政府之间的关系时应该注意以下几个方面：首先，网络社会组织应该与政府建立起相互协商机制，并主动接受政府的监督，通过正规渠道合理地表达利益诉求。在争取政府支持的同时，还要做好政府决策的监督者，参与并监督政府的决策，推进我国民主政治的发展。其次，网络社会组织对政府与群众的沟通应起到积极促进的作用。网络社会组织具有良好的群众基础，容易获得群众的支持，能够及时有效地反映群众的切身利益，相对于群众个人分散的表达方式，网络社会组织的表达则更集中、更专业、更容易得到政府的反馈。一方面，政府与群众直接沟通所需的成本由于网络社会组织的中介作用而大大降低，提高了政府决策的效率。另一方面，网络社会组织的协调功能可以化解社会矛盾，减少各种引发公共危机风险的因素。最后，网络社会组织要保持相对的独立性，避免行政化倾向。网络社会组织与政府最大的特点就是具有独立性，在功能上与政府相互弥补并相互制衡。网络社会组织在与政府开展协作的同时，要避免对政府的过度依赖，避免成为变相的政府组织，“不能一味坐等政府在治理领域内的施舍与扶助，而应通过法律制度的途径获得自己平等的发言权”[6]。因此，网络社会组织在保证自身合法性的同时要把独立自主作为底线。

4 结语

我国已经进入一个新的社会转型期，网络社会组织在社会发展中的地位和作用日益突出，同时也涌现出了各种问题。网络社会组织要加强自身能力建设和自律建设，处理好与政府之间的关系，提高在社会公众中的公信力，而政府应为网络社会组织提供良好的发展空间，适度监管、积极引导。要推进网络社会组织的健康发展，发挥其在和谐社会建设中的重要作用，就要以完善法律法规为抓手，坚持监督管理和培育发展并举，形成政策规范、分工有序、管理有效、培育得当的多元化网络社会组织管理体系和培育机制，这必将使网络社会组织成为促进我国和谐社会建设的重要力量[7]。

[1][美]莱斯特·萨拉蒙，等.全球公民社会——非营利部门视界[M].北京：社会科学文献出版社，2002：3-4.

[2]彭小兰，陶韶菁.网络社会组织的管理研究[J].华南师范大学学报：社会科学版，2013(3)：81.

[3]赵白鸽.从网络风波看社会组织改革与发展[N].经济日报，2012-06-12(15).

[4]周薇.试析以互联网为载体的中国公民社会组织——兼谈汶川地震后的赈灾个案[J].江苏经贸职业技术学院学报，2009(4)：29.

[5]联合国全球治理委员会.我们的全球伙伴关系[M].英国：牛津大学出版社，1995：2-3.

[6]王华.治理中的伙伴关系：政府与非政府组织间的合作[J].云南社会科学，2003(3)：27.

[7]刘斌,程亮.网络社会组织培育与监管研究[J].社团管理研究，2011(10)：44.