课程教学领域中教育公平问题的政策分析

●郝志军

课程教学领域中教育公平问题的政策分析

●郝志军

新世纪以来，在课程教学领域的教育公平问题主要表现在城乡差异和群体差异两个方面。要解决这两个问题，一方面要把深化农村课程改革作为课程改革的重点和难点，全面落实国家课程方案，开足开齐国家课程；另一方面要因材施教，平等关注每一个孩子，为他们提供适合的教育，推进教学公平。

教育政策；课程教学；公平问题；政策建议

随着改革的不断深化，教育公平作为社会公平的基础已成为社会普遍关注的重要问题之一，受到党和政府的高度重视。2001年以来，我国颁布了一系列政策文件，全面推进教育公平问题的解决。在课程教学领域的教育公平政策文件有15个，涉及到基础教育、职业教育、特殊教育等方面，其中关注的主要问题有三个：第一，缩小城乡差异，主要是把深化农村课程改革作为课程改革的重点和难点，关键是全面落实国家课程方案，开足开齐国家课程。（15个文件中有8个文件涉及这一问题，占53.3%。）第二，课程结构内容和课程设置体现均衡性、选择性和多样性，促进学生的不同需求和个性发展。（15个文件中有7个文件涉及这一问题，占46.7%）。第三，缩小群体差异，因材施教，平等关注每一个孩子，为每一个孩子提供适合的教育，推进教学公平。（15个文件中有3个涉及这一问题，占20%）。其中课程结构内容和设置方面的问题，已经随着基础教育课程改革的深化，三级课程管理体制的推行和课程标准的修订完善，得到一定的解决，这方面的教育公平问题有所缓解。由此，本文从课程教学的视角，针对现存的两个主要问题，梳理确保农村学校课程开齐开足问题和教学公平问题的相关政策情况，分析存在的问题，并提出对策建议。

一、深化农村课程改革，确保农村学校开足开齐国家课程

我国基础教育课程改革已由实验探索进入常态化，但缩小城乡差距、全面提高教育质量的任务仍十分艰巨。农村的师资、课程资源等还不能满足课改需要，传统的教育观念和教学方式，在广大农村中小学的教育教学中仍然广泛存在。相关调查显示，课程改革推进进程中城乡差异明显，农村地区教师对课程改革的信心、对课程理念和课程改革目标的可实现程度的估计、对课程改革所倡导的教学方式的认同度明显低于城市地区[1]。这表明，深化农村课程改革已成为进一步实现教育公平的关键。

（一）政策现状

1．以深化农村课程改革为重点，推进教育公平

国家高度重视课程教学领域内的教育公平，国务院和教育部下发的一系列推进课程改革的重要文件，都强调了教育公平问题。为落实2001年国务院颁布的《国务院关于基础教育改革与发展的决定》精神，教育部发布《基础教育课程改革纲要（实行）》，提出了“农科教相结合”、“三教统筹”和“绿色证书”等举措。在教育部下发的《关于印发〈义务教育课程设置实验方案〉的通知》（教基[2001]28号）中明确了学校课程的均衡设置和选择性原则，鼓励各地因地制宜地开发和设置地方课程和校本课程。2010年教育部《关于深化基础教育课程改革进一步推进素质教育的意见》中强调，大力推进农村地区课程改革，要把农村地区的课程改革作为深化基础教育课程改革的重中之重，加大对农村地区课程改革的经费投入，提供必要的办学条件保障，保证农村学校开齐开足国家课程，达到国家规定的基本质量要求，并充分发挥“农村中小学现代远程教育工程”的作用，为农村学校提供更多的优质资源、网上培训、教研、专业咨询等服务。随后，《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》（下文简称《教育规划纲要》）颁布实施，教育公平问题被摆到了前所未有的高度，把促进公平作为国家的基本教育政策，确立了以提高质量为核心的教育发展观，注重教育内涵发展，鼓励学校办出特色，并指出：“建立以提高教育质量为导向的管理制度和工作机制，把教育资源配置和学校工作重点集中到强化教学环节、提高教育质量上来。”这表明，国家对教育公平的关注更为全面、深入，已由推进城乡、区域、校际公平，深化到群体公平的层面。课程教学领域内教育公平问题的解决已经从重起点公平、机会公平转向重过程公平和质量公平。

2．以义务教育均衡特别是师资配置均衡，破解教育公平问题

2005年，教育部印发《关于进一步推进义务教育均衡发展的若干意见》，要求各地把推进义务教育均衡发展作为实现“两基”之后义务教育发展的一项重要任务，研究制定本地区推进义务教育均衡发展的目标任务、实施步骤和政策措施。2011年，根据《教育规划纲要》的要求，教育部制定了义务教育分规划、教师队伍建设分规划，与有关部门一起启动了义务教育学校标准化建设工程，深化了义务教育经费保障机制、中小学教师特岗计划、教师国培计划、农村薄弱学校改造计划、中小学校舍安全工程，加大了对各地义务教育均衡发展的支持力度。各地也把推进义务教育均衡发展工作摆上重要议事日程，因地制宜地对本地推进义务教育均衡发展进行部署，普遍把改善薄弱学校办学条件作为当前推进义务教育均衡发展的重点工作。

推进课程领域教育公平的根本问题是师资配置问题。针对农村教师短缺、优秀教师下不去留不住等问题，从2006年实施“农村义务教育阶段学校教师特设岗位计划”，鼓励高校毕业生到农村任教，本计划实施以来，共招聘30万名特岗教师，其中80%留在当地从教。2007年，在教育部六所直属师范大学实施师范生免费教育，每年招收l万名免费师范生，实施以来共招收免费师范生7.2万名，90%以上的毕业生到中西部中小学任教，为农村培养输送了大批优秀教师。2010年起，实施国家级中小学教师培训计划，中央财政共投入26亿元，培训农村教师328万人，占培训总数的95%。2010年，中央财政投入108亿，实施边远艰苦地区农村学校教师周转宿舍建设，改善了农村教师安居条件。最近，教育部下发《关于落实2013年中央1号文件要求对在连片特困地区工作的乡村教师给予生活补助的通知》，决定对在连片特困地区义务教育乡、村学校和教学点工作的教师给予生活补助。中国已有699个县积极探索对农村教师发放补助，受益教师达到120万人。这些举措，进一步扩大了教育资源特别是师资资源的覆盖面，为广大农村地区特别是中西部贫困地区学校配齐配足学科教师，保证开足开齐国家规定课程提供了基本的保证。

（二）问题分析

课程教学领域的教育不公平主要体现在城乡差距上。长期以来，受城乡二元结构的影响，我国农村教育相对落后。尽管近年来国家将教育政策和经费向农村地区倾斜，特别是将农村义务教育全面纳入财政保障范围，但面对庞大的农村学生群体，根本推进教育公平还需要较长的时间，面临不少实际困难。主要问题是：学科结构性矛盾突出，英语、艺术、体育、信息技术等课程不能开足开齐。

在农村地区，特别是西部农村，教研员量少质低，难以承担繁重的指导任务。西部部分农村地区由于教师数量不足，为了保证教学第一线能正常开课，县级教研部门和片区教办，都没有分学段按学科配齐配足教研员。西部农村的县级教研室，教研员人数多的不足20人，少的10人左右或者只有7、8人，甚至4、5人，每一个教研员要兼顾全县2-3个学科，教研员队伍很难承担起指导基层学校课程改革的重任。一些农村学校和教学点小学教师基本上是包班上课，一个人承担着语文、数学等多门课程的教学任务，有的教师还要管理班级（当班主任），低水平的教师配置尤其是学科结构性师资缺乏，致使新课程方案规定的英语、艺术等课程在农村地区部分学校无法正常开设。另外，农村学校课程资源不足，部分课程特别是综合实践活动课实施艰难，在很多农村学校，综合实践活动只是一门课程表上有而实际未开设的课程。教育资源短缺，特别是师资资源配置不足，是造成农村地区学校课程不能开足开齐的根本原因。

（三）对策建议

针对我国目前的教育实际，促进教育公平的根本措施是合理配置教育资源，重点向欠发达的农村地区倾斜，积极推进困难地区办学条件尽快达到国家基本标准。要切实落实农村课程改革的专项经费，确保课程改革顺利开展，加快农村基础教育课程改革政策指导，完善农村课程改革推进机制，确保农村地区开足开齐国家规定课程。

1．扩大农村教育资源的覆盖面

扩大农村教育资源的覆盖面，夯实深化农村课程改革的基础。坚持教育公平的基本教育政策，从实现教育公平的高度出发，强化省级政府发展基础教育特别是义务教育的财政责任，加大转移支付力度，以破除地市、县经济发展不均衡所造成的义务教育办学条件与发展水平不均衡的难题，缩小区域和城乡教育差距。加快完成义务教育学校标准化建设工程，使农村学校在校舍、师资配置、教学仪器设备、图书资料等方面达到基本办学标准。尤其要尽快核定农村中小学教师编制，根据深化课程改革的需要和各地实际情况，合理制定生师比，配齐各学科教师，这是保证农村学校开足开齐新课程方案规定的各门课程，使新课程得以在农村顺利实施的基础性条件。

2．落实农村课程改革的专项经费

以政府投入为主，多渠道筹措落实课程改革的专项经费，并重点向农村倾斜。贫困地区，各级财政和教育行政部门要给予专项经费支持，重点保障农村学校教师参加课程改革培训的经费和紧缺教学设备与图书资料经费。

3．加快国家数字教育资源中心及共享服务平台建设

将已有优质资源输送到各级各类学校，并集中力量开发更加适合农村学校的音乐、美术、英语、科学等基础教育短缺课程、高等教育（包括高等职业教育）面向大众的公共视频课程，让边远贫困地区的孩子也和大城市的孩子一样，能够听到最优秀的老师讲课，能够学到最先进的知识。同时，充分发挥“农村中小学现代远程教育工程”的作用，为农村学校提供更多的网上培训、教研、专业咨询等服务支撑。

二、逐步消除大班额，推进小班化教学，实现教学公平

课堂教学中的教育公平又称为教学公平，属于教育过程公平范畴，是实现教育公平的重要途径。近年来，国家采取有力措施，推进教学公平。

（一）政策现状

1．以评价政策为导向，引领教学公平

2002年《教育部关于积极推进中小学评价与考试制度改革的通知》（以下简称《通知》）指出：“对学生、教师与学校评价的内容要多元，既要重视学生的学习成绩，也要重视学生的思想品德以及多方面潜能的发展，注重学生的创新能力和实践能力；既要重视学校整体教学质量，也要重视在学校的课程管理、教学实施等管理环节中落实素质教育思想，形成生动、活泼、开放的教育氛围。”《通知》强调以学生发展为中心，遵循多元性的原则，使每个人都得到全面、充分的发展，这样才能从源头上解决课堂教学的不公平问题。《通知》还指出：“评价标准既应注意对学生、教师和学校的统一要求，也要关注个体差异以及对发展的不同需求，为学生、教师和学校有个性、有特色的发展提供一定的空间。教师要在教育教学的全过程中采用多样的、开放式的评价方法（如行为观察、情景测验、学生成长记录等），了解每个学生的优点、潜能、不足以及发展的需要。了解和尊重学生，全面了解、研究、评价学生；尊重学生，关注个体差异，鼓励全体学生充分参与学习；形成相互激励、教学相长的师生关系，赢得学生的信任和尊敬。”

《通知》明确提出了课堂教学公平的原则和要求，即平等原则、差异原则、补偿原则、发展原则。平等原则是指每个学生都有平等地享受教育资源的权利和机会，在教学中应无歧视地对待每一个学生。差异原则即积极差别对待原则，又称为平等差异原则，主要指“关注个体差异，鼓励全体学生充分参与学习”。补偿原则是指由于学生的天赋和身心特征等差异或差别是客观存在的，教学应给予这些差异以某种补偿，“了解每个学生的优点、潜能、不足以及发展的需要”，给予环境不利学习者更多特殊关照。发展性原则又称为终极性原则，主要指促进所有学生的适当发展，这是教学公平的最终目的。

2．注重学生差异发展，推进小班化教学

课堂教学公平的核心是差异发展，是让每个学生的潜力和智慧得到充分自由发展的公平。为此，《教育部关于印发〈普通高中课程方案（实验）〉和语文等十五个学科课程标准（实验）的通知》[2003]6号指出：“建立选课指导制度，引导学生形成有个性的课程修习计划。学校要积极进行制度创新，建立行之有效的校内选课指导制度，避免学生选课的盲目性。”《教育部关于深化基础教育课程改革进一步推进素质教育的意见》[2010]3号也强调：“要遵循学生认知规律和教学规律，根据学生的个性差异因材施教。”

推进教学公平的关键是逐步消除大班额，积极推行小班化教学。《教育规划纲要》首次明确提出推进小班化教学，并把因材施教作为创新人才培养模式的主要内容。这些政策措施为有效推进教学公平，平等关注和对待每一位学生，提供了有力的政策保障。

（二）主要问题

大班额是教学公平中的突出问题。尽管国家出台了一系列政策推进课程教学领域的教育公平，但由于我国区域差异较大，校际发展不平衡，优质教育资源配置不均衡等原因，在我国很多城乡地区和中西部地区，优质教育资源过度集中在县城学校，导致区域内少数学校规模过大，特别是班额大，师生比失衡，教师在教育教学中不能很好地照顾到每一个学生，有针对性地为每个学生提供适合的教育比较困难。因此，推进教学公平，任重道远。

（三）对策建议

课堂教学公平主要是对待的公平，一是对待学生个性差异的公平，二是师生关系中的公平。我国中小学校广泛存在的“大班额”现象制约着课堂教学公平的实现，造成城乡间、校际间教育机会不均等，课堂教学资源分配不均衡以及班级学生受教育过程不公平等问题。对于大班额现象，要积极寻求对策予以化解。建议设立“小班化教学推进工程”，逐步消除大班额现象，在课堂教学中面向全体学生，平等地对待每一个学生。建设小组合作和个别化教学相结合的课堂教学组织形式，因材施教，促进不同孩子的健康成长。

1．完善法规，从政策法律上保证班额标准落实

教育部虽已规定了中小学班额的标准：小学班额以不超过45人为宜，中学班额以不超过50人为宜。但因班额标准未纳入到教育法中，许多学校班额情况与标准规定有较大差距。建议在义务教育阶段将班额标准纳入义务教育法；在有条件的地区先行先试小班化教学，并逐步推进。

2．合理配置区域教育资源，从源头遏制大班额

大班额现象既是城乡义务教育资源不均衡所致，也是城乡义务教育结构性变化、生源流动失衡的现实使然。因此，要调整政策导向，对区域教育资源特别是教师资源和投入进行合理分配，并向县域以下学校倾斜，将政策倾斜到一些原本普通但有发展潜力的学校上，促进它们成为优质教育资源。加强师资队伍建设，提高学校管理水平，缩小城乡义务教育阶段校际间的差距。办合格的学校，提高教育质量，分流生源，让每个学生同在蓝天下，享受均等的教育，从源头遏制大班额的生成。

总之，针对当前课程领域中存在的不公平问题，需要进一步加强农村地区特别是中西部贫困地区的课程改革，严格执行国家课程标准，开足开齐国家规定课程，特别是开足英语、艺术、体育、信息技术等薄弱学科课程。应该修订普通高中课程方案和课程标准，优化课程结构和课程设置，全面体现课程的基础性、均衡性、选择性和学生的个性化需求，为每个孩子提供合适的教育内容。同时要严格控制班额规模，积极推进小班化教学，因材施教，平等对待每一个学生，促进所有学生的全面和个性发展。为了实现这一目标，国家应积极实施薄弱学科改造工程，保证农村地区英语、艺术、体育、信息技术等薄弱学科课程开足开齐；实施小班化教学推进工程，保证课程改革的深化，实施因材施教，为每个孩子提供适合的教育。

[1]马云鹏.基础教育课程改革：实施进程、特征分析与推进策略[J]．课程·教材·教法，2009，（4）．

（责任编辑：孙宽宁）

郝志军/中国教育科学研究院课程教学研究中心主任，研究员。课题组负责人：郝志军、陈晓东、王鑫、杨莉娟参与了执笔