公众参与教育公共治理的实践困境与理性审视*

时间：2024-06-19

●韩菊红

●韩菊红

在经历了政府垄断控制阶段、市场选择管理阶段之后，我国的教育管理已然走向了公共治理阶段，公众开始成为当前教育公共治理框架下一股不可忽视的社会力量。然而公众参与教育公共治理并不具有天然的优势，在实践中遭遇到种种参与困境。我们有必要对公众参与教育公共治理的实践予以客观化的评价与认识，并寄希望于能够从价值追求、能力提升、组织塑造、制度设计上实现对公共参与诉求的理性审视与引导。

公众参与；教育公共治理；公民资格

随着我国政治管理模式的转型，教育管理方式也在不断地发生新的变化。在经说历了政府垄断控制阶段、市场选择管理阶段之后，教育管理已然走向了公共治理阶段。教育公共治理力在建构一种有限的政府、规范的市场、自觉的现代社会共同构成的治理格局，在明确多元治理主体职能边界的基础上，寻求一种合作、互动、博弈、制衡、共生的多元治理方式。它的特点之一即是倡导国家权力的让渡，还政于民，实现权力向社会的转移。而且随着公众权利意识、主体意识、法律观念、正义精神的不断崛起与提升，其参与意识及参与诉求也越来越强烈，开始成为当前教育公共治理框架下一股不可忽视的社会力量。然而公众参与教育公共治理并不具有天然的优势，在实践中也常常遭遇种种参与困境。我们有必要对公众参与教育公共治理的实践予以客观化的评价与认识，并寄希望于能够从价值追求、能力提升、组织塑造、制度设计上实现对公共参与诉求的理性审视与引导。

一、公众参与治理形式嬗变：从教育行政主导型参与走向教育公共治理视域下的积极参与

长期以来，教育作为政府特别是地方政府的一项重要公共事务，一直被认为是由政府提供并生产的，具有公共性质的政府成为公共性的代言人。特别是计划经济时代，教育政策的制定与执行、教育资源的供给与分配、各级各类学校课程的设置与管理、教育系统的监测与评估等都是由政府来亲力亲为的，教育行政的强制性特征极为突出。在这种科层制的“官僚管理模式”下，政治民主化水平相对低下，国家垄断了公共教育服务的几乎所有领域，政府在教育领域的绝对支配地位导致了公众参与几乎处于“零”状态。即便参与，一般也是由政府发起，参与形式由政府决定，参与结果由政府确定，公众参与非常被动。

随着社会经济的发展，官僚体制下的教育行政管理出现了效率低下、教育质量不高、教育服务单一的问题，无法满足人们个性化、多元化的教育需求。这时，教育市场化为教育发展提供了一条可行路线。与之相对应的是政府转变教育行政管理职能，将市场机制引入教育领域，把部分管理权、运营权下放给学校，同时允许自由择校，家长、学生如同市场上的顾客、消费者一样，成为教育的消费者，而不再仅仅是受教育者。[1]从教育市场化的过程来看，公众的教育需求与愿望开始作为教育政策制定的重要依据而受到重视，并在教育管理过程中实现了与政府权力的共享。此时的公众参与程度相对于上一阶段来说有了很大的进步，公民权利意识不断增强，有了更加广泛的参与权，参与能力与组织化程度也逐步提升。但由于教育管理部门过多的关注市场导向的经济效率而忽视了教育的“公共性”或者“准公共性”特性，教育的不均衡发展、教育资源分配的不公平等一系列问题成为难以解决的结构性障碍。此时的公众参与只不过是为强势群体的利益表达提供了通道，而弱势群体的教育需求、教育诉求被遮蔽或弱化。教育市场化运动下的公众参与退化为一种片面的、象征性的参与，而不是全面性的、实质性的参与。

市场主导的教育管理体制引发了教育的公共性危机。因此，从20世纪90年代开始，西方学者开始寻求既能创造市场竞争又能维护教育公共性的治理路径。由是，“公民参与”开始进入教育管理的实践，[2]与之相对应的是教育公共治理模式的建立与完善。在教育公共治理语境下，政府、市场、公民成为影响教育管理效果的重要因素。通过公众参与教育治理过程，一方面打破了政府垄断教育的局面，同时也避免了市场的趋利化倾向。在保持教育效率的同时，满足了公民精神、公共话语与公共利益的价值诉求。就目前我国现阶段而言，也在积极的践行教育公共治理的精髓。以《国家中长期教育改革和发展规划纲要》的制定为例，在第一轮公开征求意见阶段，有关教育行政部门通过互联网网站、电子邮件、信件、征文、中央重要媒体等多种渠道和形式，引导社会各界积极建言献策，组织教育系统内部广大干部和师生员工建言献策。社会各界人士发表意见建议210多万条，成为中国教育史上民众参与度最高的事件。[3]公民的积极参与不仅促进了教育治理结构的创新，而且通过公开、自由、民主的协商讨论，公众的多元价值诉求得以整合，成为政府制定教育政策及典章规则的依据，为协商式民主参与模式开辟了道路。因此，教育公共治理模式下的公众参与是一种积极、能动的参与，政府授权于民，公众真正成为教育治理的主体力量，公民参与意识成熟，参与能力大幅度提高，开始走向一种全面的、实质性的教育治理参与。

二、公众参与教育公共治理的逻辑前提与实践反思

虽然教育公共治理语境下的公众参与在我国教育管理实践中取得了一定的成绩，但是行进过程远非想象的如此简单与轻松。因为公众参与教育公共治理是有逻辑前提的。于外而言，在于“公民参与”的形成。伴随“公共治理”这一政治学和行政学理论[4]的引荐而进入中国教育研究视阈的教育公共治理概念带有典型的西方语境，其适用范围是“公民参与”——它具有非官方性、独立性、自愿性等特点。[5]主体性与自主性是积极公民资格的内在属性，只有具备了积极的公民资格才能保证公众参与的有效性。而依附性导致的主体性与自主性的缺失就成为公众参与治理的最大阻碍。具体而言，公众参与意识淡薄、参与能力有限在一定程度上反映了我国积极公民资格的不足，而参与组织化程度低、参与渠道不畅则暗含着我国公民社会的发展尚有提升空间。

（一）公众参与意识淡薄

公众参与教育公共治理意识淡薄，这与我国传统的教育行政管理体制有很大的关系。传统使然，教育似乎已在人们心中成为逻辑自明的国家控制事务而主动遮蔽了公民对教育发展的合法规制权与追问权。社会公民真正积极参与政府教育规划建议的人并非多数，即便在这些少数参与的普通民众中也并没有形成输入（公民自主建议）与输出（政府正式规划）之间有效链接的心理认同，即认为自我影响力甚微，以至于更多的人在下次政治参与时选择主动退出。[6]如今，虽然公众参与的数量在不断的扩大，但是参与质量却并不尽人意。

（二）公众参与能力有限

教育公共治理本质上是一种技术性业务，涉及到特殊的知识背景与能力要求。作为一般教育管理人员或技术人员（精英）、教育专家，他们具有解决教育公共事务和制定教育公共政策的经验与技能，因此在面对教育问题时一般能够果断从容的深入分析并妥善处理。而作为普通民众，一方面对教育的认知与了解只是浮于表面现象，少有对教育规律及发生机制的深究与认识，具体到教育公共管理领域，其所知晓的基本知识、常识、相关资讯等更是少之又少。另一方面，教育管理对象的技术化与专业化程度，比如是否涉及到大量的专业知识与技术手段等都有可能成为公众参与教育公共治理的制约因素，使公众参与带有很大的盲目性与表浅化。

（三）公众参与组织化程度低

就目前而言，我国公众参与教育公共治理多为分散性的个人而非组织化的社会组织，这有悖于现代社会发展的趋势。因为现代社会最显著的特点即是存在着大量的各种非国家或非政府所属的公民组织，包括非政府组织、公民的志愿性社团、协会、社区组织、利益团体等。[7]虽然我国教育领域也有许多被认定的非政府教育组织，如教育学会、教育基金会、教育质量评估所等，但缺乏公民治理的独立文化背景，其科层化官僚特点、极强的行政依附性以及财务上的非独立性运转而备受指责。[8]另一方面，虽然有些教育协会组织能够独立运营，但规模小、活动少、注册困难、公众认同度低等，作用与功能基本上处于名存实亡的状态。公众参与组织化程度低，在一定程度上就不能起到聚合公民利益诉求的作用，而分散的利益表达是无法对教育管理取向形成强大映射力的。

（四）公众参与渠道不畅

虽然政府通过法律或制度理清了公众参与教育公共治理的角色，并赋予了相应的地位与权利，但公众参与教育治理的权力范围、实现路径、程序保障以及权利救济等方面却无明确的阐述，尤其是在参与教育政策制定、教育行政执法监督、教育产品供给与分配、教育绩效评估等方面缺乏系统的规范。参与渠道的不明朗或者不通畅导致无组织化的利益群体在缺少利益表达的通道、表达无用、表达无门或事后表达的情况下可能会选择非制度性的参与渠道，通过各种媒介进行酝酿发酵，最终形成社会舆论压力，进而迫使教育行政管理部门被动应对。同时，因公众参与渠道的缺失，教育行政管理基本处于管办评一体的状态，这容易造成教育行政管理内部腐败等其他一些不良作风的滋生。

三、走向公共理性:公众参与教育公共治理的理想路径

建构公众参与的教育公共治理体系与框架必须从我国的教育实际出发，针对积极公民资格的缺失及公民社会发育迟缓等问题，必须从价值层面、能力层面、组织层面以及制度层面等方面进行深层次的认识与思考，使公众参与教育公共治理建基于公共理性之上，为公民的有效参与奠定坚实的基础。

（一）价值层面：通过深度的思想启蒙与观念变革培育公民的公共精神

诚如美国社会学家英格尔斯所说的那样，许多致力于实现现代化的发展中国家，正是在经历了长久的现代化阵痛和难产后，才逐渐认识到:国民的心理和精神还被牢固地锁在传统意识中，构成了对经济与社会发展的严重障碍。如果一个国家的人民缺乏一种赋予这些制度以真实生命力的广泛的现代心理基础，如果执行和运用着这些现代制度的人，自身还没有从心理、思想、态度和行为方式上都经历一个向现代化的转变，失败和畸形发展的悲剧结局是不可避免的。[9]在我国，由于儒家文化传统影响较为深远，臣民思想重于公民意识，权力统治重于自由精神，中国大众远未获得“公民资格”所期许的公共精神——对公民权利、公民义务的认知与认同。而且就现有的公众参与教育治理状况而言，也多是出于理性经济人的考虑，趋利避害，倾向于让别人替代自己行使公民权利或义务，“搭便车”行为较为普遍。为此，要实现公众真正参与到教育公共治理中来，就必须对公众进行深度的思想启蒙与观念变革。作为政府，应通过主动邀请参与、教育信息公开、民意调查等多种方式唤起公众对教育问题的讨论与协商，积极引导公众参与教育公共治理，将对民主价值的关心根植于教育治理系统的思维之中。教育的效率不应放弃，但更要注重民主、公平的价值取向，从而建立政府与民众之间的信任关系，以合理的途径化解教育治理过程中的各种利益矛盾与冲突。作为民众，应积极培养现代公民意识，主动参与教育公共治理，摒弃公众参与中的自利诱因，把关怀的目光投向社会和他人，真正做到以公共利益的最大化为目标。[10]通过对教育事务的监督与批判、讨论与对话，积极为政府分担教育治理责任，维护公共教育利益，养成公共精神，自觉履行公共责任等。

（二）能力层面：提升公众参与教育公共治理的知识与能力水平

参与教育公共治理必须具备一定的素质与能力。正如前文所言，教育公共事务的解决本质上来说是一种技术性业务，它需要专业的知识与能力为基础。公众要想参与其中并真正发挥作用，就必须具备相关的知识背景与能力。虽然对公众教育知识与能力的要求并不像教育管理精英那样专深，但应达到参与教育公共治理所必备的素质：如能对教育公共事务发表自己独到的见解或作出评估，能够运用合理的方式与技巧参与到教育政策制定与决策中来，能够选择合适的时机、方式、形式与教育管理部门进行平等地沟通与对话；能够准确的表达自己的利益诉求，能够利用、协调各种资源以影响教育政策的制定与执行等。但就目前而言，公众的教育科学文化水平普遍低下，参与教育公共治理的能力更是可想而知。与之相悖的是在普通民众教育科学素养较为低下的背景下，我国存在着教育理论资源严重浪费的事实。对此，教育理论工作者应担负起教化民众的社会职责，从专业领域走向公共领域，引导公众能够运用教育基本知识、基本理论、基本原理、基本规律分析教育问题，用理性的力量潜移默化地去变革公众参与教育治理的观念、思路与行为，在与公众的互动中，提升公众对教育公共事务的批判、建构能力。除此之外，教育舆论也是提升公众参与教育公共治理知识与能力水平的重要实践手段。教育舆论作为展示教育新动向、传播教育新理念的途径与手段，越来越成为公众参与教育公共治理的重要途径。通过对教育决策、教育公共事务和重大教育事件的监督与讨论、批评与反思，尤其是对其背后制度缺陷、社会根源的分析与讨论，不仅可以增进公众对我国教育现状的认识与了解，也极大提升了公众参与教育公共治理的意识与能力。

（三）组织层面：引导公众由分散的个体参与走向有序化的组织参与

不断涌现的网民与公众参与，以及更大规模的公共知识分子与媒介的联盟，折射出中国的社会表达欲望和能力都在大跨步的增进。[11]但我们也要看到，现代社会的到来并不仅仅意味着公众个体的积极参与，更核心的在于现代社会组织的发展与兴盛。作为教育公共治理的主体，公众个体的参与与表达只能是局部的、表层的、无序的，甚至有时候是盲目的、混乱的。而组织化的、有序化的公民参与却可以深入治理内核，把握政府治理趋向，影响与改变着政府政策决策，而且还能够为政府的“善治”提供可能。基于此，《教育规划纲要》第15章第47条提出要“培育专业教育服务机构。完善教育中介组织的准入、资助、监管和行业自律制度。积极发挥行业协会、专业学会、基金会等各类社会组织在教育公共治理中的作用。”[12]各类教育组织由于其存在于现代社会之中，与公众有着较强的亲和力，互动联系较为紧密，有利于集结社会成员的教育利益，反映公众教育诉求，以增进公众的福祉为鹄的。而且由于其独立于政府之外，且资金多源于海外基金、国内私募或市场，因此具有很强的独立性与自主性，可以全面而客观的作为治理主体参与到教育政策议题讨论与设计、教育过程监督、教育效果评价、教育专项研究中来，在与政府、市场的博弈中争取到更多的利益。除此之外，这些成长于民间的教育组织由集合效应而形成的公民治理体系更易于吸收与整合民间优势力量，形成庞大的社会组织网络，从而弥补政府组织、市场的缺陷，提供“体制内研究所看不到的角度、达不到的层面、能给政府和社会提供不被注意到的信息、更多的政策选择。”[13]它们不仅推动着治理结构的创新，满足公众的利益诉求，而且为政府“善治”起到了监督与保障作用。

（四）制度层面:通过制度设计提升公众参与的有效性与科学性

在过往发生的一些教育事件中，我们越来越认识到公众参与教育治理的重要性与必要性。但是由于缺乏理性的分析与有效的制度设计，公众参与基本上都是沿着非制度性参与的方式行进的，这在一定程度上影响了公众参与的有效性与科学性。《教育规划纲要》指出要“调动全社会参与的积极性，进一步激发教育活力，满足人民群众多层次、多样化的教育需求。”[14]可以说，这为公众参与教育治理提供了合法化基础。但是对公众参与教育公共治理的权力范围及自主管理的权力空间、公众参与教育治理的动力机制、公民参与管理过程中的程序规则、权利救济以及进入教育管理领域的途径与方法等都未有明确的说明。正是由于公众参与教育治理缺乏系统的法律规范与制度保障，导致一些公众的参与流于形式，或者诉求无门，积怨成深，对教育指责不绝于耳。正如张斌贤教授所言：“我们所能看到的更多的是对学校、教育的一味批评、指责，有时甚至是非常情绪化和武断的责难，教育改革和发展缺乏一种同情、理解、宽容、合作的建设性的社会舆论环境。这就造成了学校、教育发展与外部社会文化环境之间的关系不断处于一种‘亚健康’状态。长此以往，将对我国的教育事业产生非常严重的危害”。[15]由是，政府应建立与完善公众参与教育治理的体制与机制，从制度上遏制非制度性参与。一要完善公民参与的法制体系，明确公众参与的方式、方法、规则、程序等，使公众参与教育治理的一系列活动能够有法可依、有章可循。二要制定与出台公民参与的相关政策，细化公民参与事项，为公众参与教育治理提供可操作的程序。三是拓展公众参与的渠道与途径，包括适当提高公众在教育治理中的人员安排比例，搭建公众诉求与利益表达的平台，建立与完善教育行政与公众沟通机制、重大教育舆情通报制度、意见征询制度、调查听证制度等。最后，充分利用网络信息平台，与公众实现及时、平等的沟通与对话，引导公众参与走向理性与自觉。

[1]高连和，杨莉.高等教育公共产品性与市场化的均衡[J].吉林工程技术师范学院学报，2005，（4）.

[2]宋官东，吴访非.我国教育公共治理的路径探析[J].中国教育学刊，2010，（12）.

[3]吴晶.《国家中长期教育改革和发展规划纲要》第一轮公开征求意见工作顺利结束[EB/OL].http://news.xinhuanet.com/newscenter/ 2009-03/03/content_10931225.htm.

[4]俞可平.治理与善治[M].北京：社会科学文献出版社，2000，2.

[5]黄湘莲.社会资本理论与公民文化建设[M].学术界，2007，（3）.

[6][8]李涛.教育公共治理：什么公共？什么治理？——结构转型与法理维度的探索[J].全球教育展望，2009，（7）.

[7]俞可平.中国公民社会的兴起与治理的变迁[M].北京：社会科学文献出版社，2002，12.

[9][美]英格尔斯.走向现代化·世纪档案——影响20世纪世界历史进程的100篇文献[M].北京：中国文史出版社，1996，435.

[10]姜晓萍.构建服务型政府进程中的公民参与[J].社会科学研究，2007，（4）.

[11]何雪峰.热言中国——中国新闻时评精选（第一辑序言）[M].广州：南方日报出版社，2007.

[12][14]国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）[N].中国教育报，2010-7-30.

[13]王伯庆.民间智库：中国的另一半大脑[J].麦可思研究，2009，（18）.